行政民事交叉爭議的處理
作者:成協中  
    摘要:  行政附帶民事訴訟的價值不在于解決裁判沖突,而在于提升訴訟效率.學界對于該主題的研究,存在方向性偏差.在繼受大陸法治傳統并確立了行政訴訟排他性管轄的背景下,行政行為對民事法院的拘束力,主要體現公定力或構成要件效力.這種效力,始于行政行為的生效,無關行政行為的具體內容(下命、形成或處分),無關行政活動的具體方式(形式審查或實質審查).行政行為內容對于私權的拘束力,應追溯至私法規范和私法學理.行政裁決類案件不能提起行政附帶民事訴訟;行政許可類侵權案件能否提起附帶民事訴訟,視當事人的訴訟請求是否包含排除妨礙而定;不動產物權登記與真實權利狀況不一致并不表明存在真正的裁判沖突,此種不一致可通過變更登記、信賴?;ぶ貧鵲榷嘀滯揪隊枰越餼?
    關鍵詞:  行政行為; 行政附帶民事訴訟; 公定力; 構成要件效力; 裁判沖突

近年來,為解決民事與行政交叉問題中存在的“裁判沖突”和“訴訟遲延”問題,學術界和實務界進行了深人的研究和探索,形成了諸多有影響力的學術成果和制度實踐。在此過程中,爭論的焦點逐漸聚焦于行政附帶民事訴訟這一制度的正當性及其適用范圍上。但是,與實務界主張大力擴展行政附帶民事訴訟的適用范圍不同,學術界對行政附帶民事訴訟大體呈現一種謹慎態度?;諦姓朊袷掄榻徊嫻母叢有?,本文不擬對所有民事與行政交叉問題進行整體性的分析,而只意圖在分析和歸納當前學術爭議熱點的基礎上,提出現有研究(主要是公法學界的研究)存在的方向性偏差,并結合學界爭議最為激烈的幾類民行交叉案件類型,分析針對這幾類案件適用行政附帶民事訴訟的可能和空間。

一、主要觀點與理據

基于行政民事交叉問題的多樣化和復雜性,盡管圍繞該主題的學術討論已有二十多年的歷史,但共識似乎遠未形成,且爭議似有愈演愈烈之勢?;諳喙匱芯孔柿系姆岣?,本文難以一一提及,僅選擇了幾種具有代表性的分析思路和觀點。

(一)區分形式審查和實質審查的思路

方世榮、羊琴在《論行政行為作為民事訴訟先決問題之解決》一文中將行政、民事的交叉問題視為“民事訴訟先決問題”,提出在區分形式審查行政行為和實質審查行政行為的基礎上,分別賦予其不同效力。

此種思路將行政行為的效力與先決問題的解決方式聯系起來考慮,具有相當的意義。但是,此種思路會面臨如下質疑:其一,以形式審查和實質審查來區分行政行為的效力有何理論依據?形式審查和實質審查只是行政機關行使權力的兩種不同方式,為何其與行政行為的效力會存在直接關聯,作者并無深入的闡述。其二,形式審查和實質審查似乎主要針對依申請行政行為,對于依職權行政行為,應當采取何種效力標準,本思路未提供解決對策。其三,形式審查和實質審查主要是一種學理標準,且極易發生爭議。如對我國《物權法》規定的不動產物權登記究竟是形式審查還是實質審查,學界就一直爭論不休。以此為標準來指導先決問題的糾紛解決途徑,在實踐中必然造成當事人和法官無所適從的境地。

(二)尊重司法自主性的思路

何海波在《行政行為對民事審判的拘束力》一文中對兩大法系解決此類問題的制度背景和基本思路進行了分析,倡導尊重司法審判的自主性,并指出行政行為對民事審判的拘束力是相對的、多樣的、情境性的。原則上,法院在民事訴訟中對案件涉及的事實和法律問題可以獨立審查,直接作出認定。行政行為可以作為初步證據,法院原則上有審查的權力和義務。在特定情況下,法院可以中止訴訟,等待行政爭議最終解決,然后據此作出判決。行政附帶民事訴訟原則上只適用于對行政裁決提起訴訟的案件j5]

該思路存在以下缺點:其一,此種思路完全打破行政訴訟與民事訴訟的職能分工,賦予民事法院以更強大的審判自主性,恐難成立。其二,“原則上”和“特定情況下”的界分過于模糊,難以為司法實踐提供有確定力的指引。正如有學者批評的,“相對的、多樣的、情境性”的結論,不僅未抽離出解決這一問題的一般思路和原則,還會因為結論缺乏明確的方向指引而在更大程度上帶來司法實踐的混亂和司法權力的恣意其三,為何行政附帶民事訴訟只適用于行政裁決案件,作者似乎只是將最高法院的司法解釋作為論據,未能提供學理上的理由。

(三)以區分“先決問題”與“構成要件效力”為基礎的思路

章劍生在《行政行為對法院的拘束效力》一文對前兩種觀點提出了批評,指出上述觀點的共同缺陷都是沒有區分“先決問題”與“構成要件效力”,也沒有區分不同性質的行政行為對民事法律關系所產生不同效力。作者進而提出,行政行為對法院的拘束效力可以從“構成要件效力”和“先決問題”兩個面向上展開。以區分行政行為的形式確定力和實質確定力為前提,分析具有形式確定力的行政行為在民事訴訟中對法院的拘束效力,即為“構成要件效力”。原則上,法院應當把具有形式確定力的行政行為作為一個既定事實認可,無效的行政行為對法院沒有拘束效力,法院可以直接予以否定。以區分行政行為的確認性、形成性和裁決性之法律效果為前提,分析具有實質確定力卻未具有形式確定力的行政行為在民事訴訟中對法院的拘束效力,即為“先決問題”。具有確認性法律效果的行政行為成為民事訴訟的先決問題時,適用“民事先行”程序;具有形成性法律效果的行政行為成為民事訴訟的先決問題時,適用“先行后民”程序;具有裁決性法律效果的行政行為成為民事訴訟的先決問題時,適用“行政附帶(合并)”程序。

這一思路將行政行為的效力內容與行政行為對法院的拘束力結合起來考慮,體系最為清晰,具有相當的學術價值。但作者的分析存在如下問題:其一,行政行為的“構成要件效力”和“先決問題”并非同一層面的問題,二者不具有直接類比性?!骯鉤梢ЯΑ筆切姓形Яδ諶葜?,通常與持續力、確認效力等并列?!跋染鑫侍狻痹蚴粲誆煌咚現淶墓叵滴侍?,其與行政行為的效力之間不存在直接關聯。其二,形式確定力與構成要件效力的發生時間及相互關系。作者提出,行政行為只有具有了形式確定力之后才具有構成要件效力。這與德國和臺灣地區關于構成要件效力發生時間存在沖突。在德國法和臺灣地區公法上,行政行為的構成要件效力一般始于行政行為的生效。其三,確認性行政行為、形成性行政行為、裁決性行政行為并非按照統一標準進行的分類。德國法和臺灣法上根據行政行為內容的不同,通常將行政行為劃分為下命行為、形成行為和確認行為。亦有學者直接將行政行為劃分為兩類:形成性行政行為和確認性行政行為。并提出行政裁決是一種特殊的行政確認行為。最后,在三類不同類型的行政處分對于法院的差異化拘束力方面,作者的分析略顯粗糙。以裁決性行政行為為例,為何裁決性行政行為適宜通過行政附帶民事方式予以解決,作者似乎主要以現有司法解釋為依據予以論證,未提出學理上的充分理由。且在論證時,主要以“房產行政糾紛與民事交叉案件”和“行政處罰和民事賠償”為例證,而這兩類糾紛并非“裁決性行政行為”所引發的糾紛。

(四)關聯爭議合并解決的思路

這種觀點主要從避免裁判沖突和提高訴訟效率的角度,強調通過行政附帶民事訴訟一次性地解決爭議。但是關于行政附帶民事訴訟的范圍,則存在一定爭議。如江偉、范躍如在《民事行政爭議關聯案件訴訟程序研究》一文中提出,行政機關以第三者的身份對平等的民事主體間的民事法律關系所作出的具有法律效力的裁決干預或影響了相對方的民事權利或義務,相對方不服向法院起訴,要求撤銷行政機關的裁決并要求人民法院重新確認民事法律關系,這種訴訟既有行政爭議,又有民事爭議,并且兩者相互關聯,完全符合行政附帶民事訴訟的條件,應為行政附帶民事訴訟。此外,還有如下幾種觀點:行政附帶民事訴訟僅限于行政處罰案件中,對行政裁決提起的訴訟是一種特殊的行政訴訟,而非行政附帶民事訴訟;行政附帶民事訴訟包括行政處罰和行政裁決兩種情況;行政附帶民事訴訟適用于行政許可、行政裁決和行政處罰相關爭議中,并進一步認為對于行政許可、行政裁決引起的爭議應當適用行政附帶民事訴訟,而對于行政處罰引起的爭議,只是可以適用行政附帶民事訴訟;認為行政附帶民事訴訟適用于行政確認、行政裁決、行政處罰和行政許可引起的爭議中。上述觀點關于行政附帶民事訴訟范圍或者列舉不全面,或者盡管列舉全面但對各自領域的分析尚不夠精細。

(五)實務界的觀點

最高法院2010年委托浙江高院開展行政附帶民事訴訟的試點工作,作為試點單位之一,浙江寧波鄞州法院最近幾年組織了四次“法官與學者對話”的研討會,除了第一次是圍繞司法公信力問題外,后三次都是圍繞民事行政交叉或行政附帶民事訴訟而展開。鄞州法院2012年起草的《審理行政附帶民事訴訟案件第一審程序若干規定》大體上能夠代表實務界對于行政附帶民事訴訟范圍的認識。該規定第五條規定:有下列情形之一,當事人在行政訴訟時可一并提起附帶民事訴訟:(一)當事人因民事爭議不服行政裁決行為并就民事爭議提起民事訴訟的;(二)當事人因民事侵權不服行政處罰并就民事侵權賠償問題提起民事訴訟的;(三)當事人不服土地、森林等自然資源權屬確認并就民事侵權賠償提起民事訴訟的;(四)當事人不服行政機關房屋登記行為提起行政訴訟,在訴訟過程中當事人請求一并解決房屋買賣合同或房屋確權民事糾紛的;(五)當事人不服行政機關工商行政登記行為提起行政訴訟,同時就股東之間的股權糾紛提起民事訴訟的;(六)當事人實施行政機關許可的某種行為時,侵犯了第三方的民事權益,該方提起行政訴訟時又附帶要求解決民事爭議的;(七)其他可以提起附帶民事訴訟的情形。

二、觀點背后的理論爭議及其澄清

學術界和實務界關于行政附帶民事訴訟范圍的爭論根源在于對下述理論觀點和制度構造存在不同認識。

(一)行政行為的公定力與構成要件效力

在我國,盡管近年來關于公定力理論應徹底擯棄的觀點漸趨增多,但多數教材和論著仍將其作為行政行為效力體系的核心。我國公定力理論從知識淵源上看主要源于日本法。在日本法上,最初的公定力理論主要基于“行政的先驗優越性”,后經過田中二郎、田上穰治、渡邊洋三和高根義三郎等多位學者的演繹和改造,公定力的內涵逐漸從“合法性推定”轉變為“撤銷程序的排他性”:即不能在行政復議、行政訴訟等撤銷程序以外的程序中消除行政行為的效力。在德國法上,奧托·邁耶所開創的行政行為效力理論,幾經發展,已經演變成一個包括形式存續力、實質存續力、構成要件效力和確認效力等內容的精致的釋義學體系。行政行為對其他行政機關和法院的拘束力通常被概括為“構成要件效力”:除行政行為的作出機關外,其他所有的行政機關和公法上的行政事務承擔者,以及原則上所有的法院都必須對已生效的行政行為中確認的事實要件及其在法律上的存在予以尊重,并作為自身決定的基礎。

在行政審判與民事審判二分的背景下,如何看待行政行為對民事審判的拘束力,是解決民事行政交叉問題的關鍵。實際上,無論是依據我國主流的公定力理論,還是接受日本法上經過改造的公定力理論,包括代之以德國法上的構成要件效力,盡管在表述、構成和內容方面略有差異,但其核心理念均在于基于法安定性、職權分工等價值考量,賦予行政行為以跨程序的拘束力。此種拘束力的否定,只能由法定主體通過法定程序進行。在我國,這個“有權機關”顯然不包括對關聯民事爭議享有審判權的民事法庭。在普通法系國家,基于司法權的統一性和完整性,普通法院能夠對所有爭議進行審理,在審判過程中,法院對行政行為的尊讓,多半出于法院的自我節制?;諼夜詵ㄖ平ü股系拇舐椒ù澈汀?a style="font-family: 宋體; font-size: 10.5pt;">行政訴訟法》確立的“人民法院設行政審判庭,審理行政案件”規則,借鑒普通法系國家的做法,由人民法院(具體來說是民事法庭)在審理民事爭議過程中,對“案件涉及的事實和法律問題可以獨立審查,直接作出認定”,不僅會打破既有的審判職能分工,而且與行政行為的效力理論會產生嚴重沖突。

(二)行政行為的類型化與行政行為的效力

在行政與民事爭議的類型化方面,如下幾種觀點頗具代表性:(1)區分民事糾紛與行政糾紛的主次關系。如薛剛凌教授在《處理行政、民事爭議重合案件的程序探討》一文中將行政爭議與民事糾紛的交叉分為三個種類:以民事爭議為主而行政問題作為附屬問題的重合案件、以行政爭議為主而民事問題作為附帶問題的重合案件以及行政爭議和民事爭議并重的重合案件?;平凇緞姓?、民事關聯訴訟問題探討》一文中將行政爭議與民事糾紛的交叉分為兩個種類:以行政爭議為主而附帶關聯民事爭議的重合案件和以民事爭議為主而涉及關聯行政爭議的重合案件。(2)區分形式審查與實質審查。如方世榮、羊琴在文中提出應當將行政活動對民事活動的干預根據形式審查與實質審查予以劃分,在此基礎上賦予其不同效力。(3)區分確認性行政行為、形成性行政行為和裁決性行政行為。如章劍生教授在文中提出,將行政行為區分為確認性行政行為、形成性行政行為和裁決性行政行為,并以此為基礎構建了先民后行、先行后民、行政附帶民事的糾紛解決之道。

上述分類仍可能面臨以下質疑:首先,一種科學的分類應當建立在一個明確的標準之上,并對解決相應的問題具有實際意義。無論是依據主次關系還是形式審查與實質審查的分類法,都存在分類標準不明確的問題。主次本身并不能夠成為一個獨立的標準,它還需要另外的如何判別主次的標準進行輔助,而對于如何判別在一個實際的案件中哪一個性質的爭議或糾紛是主要的而其他性質的爭議或糾紛是附屬的或附帶的,兩位學者并沒有給出一個相應的輔助標準。形式審查和實質審查則主要是一種學理標準,某些類型的登記行為究竟屬于形式審查還是審查在學術界尚爭論不休,將此作為區分行政行為的效力根據,并據此指導訴訟方式的選擇,必然造成相當的混亂。其次,后兩種分類實際上都是以行政權為視角來判斷行政活動對民事活動的規范效應?;諦姓ń槿朊袷祿疃問降畝嘌院湍諶蕕母叢有?,行政權對民事活動的規范效應能否僅僅從行政權的角度予以判斷?似可質疑。再者,公法學者主張將行政行為的效力與其對民事活動的影響聯系起來考慮,似乎沒有問題。但此處行政行為的“效力”是何種效力則需認真考慮。公法上所講的行政行為效力,通常包括公定力、確定力、拘束力、執行力;德國法上的行政行為效力則通常包括形式存續力、實質存續力、構成要件效力和確認效力。作為對民事活動產生規范效應的行政活動的效力,究竟是何種意義上的效力?這種效力應通過公法上的制度規范或學理闡釋而得到確立?還是應當追根溯源至私法上具體領域的制度規范?似可斟酌。

學理上通常歸納的行政行為效力,是基于法安定性、權力分工等價值考量而通過立法、司法或學理共同確立的一種拘束力。這種效力主要是一種公法上的效力,其與行政行為的內容、性質不直接相關,與民事行政交叉問題的訴訟方式選擇也不直接相關。行政行為在私法上的效力,應溯源至具體領域的私法規范和學理。行政行為對民事活動的規范效應與行政行為對于法院的拘束力是兩個完全獨立的問題。前者主要由具體的私法規范與學理決定,后者則是取決于行政行為形式(是否屬于行政行為)和效力(公定力抑或構成要件效力)。因此,行政行為的方式(無論是形式審查還是實質審查)、行政行為的內容(下命、形成或確認)與行政行為的效力無關,亦與行政行為作為先決問題時的糾紛解決方式無關。

(三)行政附帶民事訴訟價值再論

學者們在探討行政附帶民事訴訟時,多以避免裁判沖突和減少訟累作為主要價值目標。實務界大力提倡行政附帶民事訴訟,也主要基于避免裁判沖突、實現“案結事了”。但實際二者并不適宜作為行政附帶民事訴訟的價值目標。

關于避免裁判沖突。從法規范的權力分配角度出發,通常情形下對于特定事實享有最終判斷權的主體只有一個。如果法律賦予兩個主體對同一法律爭議以最終的判斷權,則沖突在所難免。相反,如果立法只將特定爭議交由某一特定機關解決(如民事法院或行政法院),那么通常情況下不會產生裁判沖突的問題。實踐中存在的民事與行政裁判沖突問題,多因未能恰當判斷特定糾紛的解決主體,或存在越權行為,或因對裁判“不一致”的認識不足所致。行政訴訟主要從四個方面對行政行為進行審查并作出判斷:事實、法律、程序、職權。這意味著,行政訴訟對行政行為合法性的認可需要基于以上四個要件的同時滿足,而對行政行為違法性的認可則只需基于以上任一要件不符即可。當行政訴訟基于適用法律錯誤、程序違法或超越、濫用職權等理由否定行政行為時,行政訴訟未必對行政行為的事實問題也作出認定,而事實問題特別是民事行為問題正是民事訴訟審查的核心。這種情況下,即使行政訴訟與民事訴訟的最終結論不一致(比如行政相對人在行政訴訟中勝訴,同時又在民事訴訟中敗訴),實質上兩種裁判之間并未產生交集,也就相應地不存在裁判不一致問題。

關于避免訟累。盡管司法的首要價值在于公正,但司法經濟和效率仍是一個不可忽視的價值目標。如果通過更為科學的制度設計,能夠將關聯爭議通過一個訴訟予以解決,此種訴訟模式未嘗不可。但是訴訟效率畢竟不是最為主要、最為關鍵的價值,其必須服從和服務于司法公正這一價值目標。現行民事訴訟法和行政訴訟法已就各自的審判規則形成了一套相對合理的程序規則,在無更具正當性的價值需求時,兩種訴訟之間的界限不宜輕易打破。為此行政附帶民事訴訟的提起以不打破現有訴訟規則和架構為限,包括訴訟自愿原則、訴訟管轄原則、舉證責任規則、訴訟權利規則、判決形式規則等?;謁咚閑實目悸?,可將某些行政與民事交叉的案件一并審理。

三、幾類行政案件能否適用行政附帶民事訴訟的具體分析

(一)行政裁決案件不宜提起行政附帶民事訴訟

目前贊同行政附帶民事訴訟的觀點,主要將其適用范圍局限于行政裁決。如何海波教授提出:行政附帶民事訴訟原則上只適用于對行政裁決提起訴訟的案件。但其只以最高法院司法解釋為論據,認為其“消弭了原先‘訟了事未了’的尷尬”。章劍生教授認為,具有裁決性法律效果的行政行為成為民事訴訟的先決問題時,適用“行政附帶(合并)”程序。其理由主要在于“訴訟的經濟、便利,以及解決爭議的徹底性,防止出現‘官了民不了’的消極后果”。江偉、范躍如亦提出,行政機關以第三者的身份對平等的民事主體間的民事法律關系所作出的具有法律效力的裁決干預或影響了相對方的民事權利或義務,相對方不服向法院起訴,要求撤銷行政機關的裁決并要求人民法院重新確認民事法律關系,這種訴訟既有行政爭議,又有民事爭議,并且兩者相互關聯,完全符合行政附帶民事訴訟的條件,應為行政附帶民事訴訟。有學者更是在行政附帶民事訴訟的定義中明確其只適用于行政裁決?!八叫姓醬袷濾咚?,是指法院根據當事人或利害關系人的申請,附帶受理被訴行政行為所裁決的民事爭議,將兩種爭議一并予以解決的制度。它也可以稱為行政、民事合并審理訴訟?!?/p>

諸多學者以最高法院2000年司法解釋確立的規范為依據主張行政附帶民事訴訟適用于行政裁決案件。但該規定不足以成為將行政裁決案件納人行政附帶民事訴訟的充分理由。根據本規定,人民法院可以一并審理要求以行政裁決違法為前提。在我國現行的制度框架下,“裁決違法”只能由法定主體(復議機關、法院)經由法定程序(行政復議、行政訴訟)以法定方式(行政及議決定或行政判決)進行判斷,當事人無法逕行判斷。即使無效的行政行為,也必須經由有權機關的確認。如果行政裁決的違法性是通過行政訴訟得以裁判,其也必須是在行政訴訟判決作出并生效后才得到法律上的確認。此時,行政訴訟已經結束,當事人何以提出“一并解決相關民事爭議”呢?

至于以‘訟了事未了’、“官了民不了”、“一次性解決民事爭議”等作為證成行政裁決案件可以提起行政附帶民事訴訟的理據亦難以成立。首先,某一類型糾紛的最終解決只有一個適格主體。因此,在法理上不應存在所謂的“民行沖突”、“官了民不了”問題。實踐中諸多類似困境的產生,或由于對行政行為效力的認識不當,或基于對行政訴訟判決既判力的不尊重。其次,上述價值均不直接指向行政裁決。如果以此類價值作為判斷行政附帶民事訴訟范圍的標準,絕大多數具有私法效力的行政行為(行政許可、行政命令、行政處罰等)均可納入。

對于行政裁決是否納入行政附帶民事訴訟,需要考慮一個前提問題:即行政裁決案件涉及的糾紛,究竟是一個糾紛還是兩個糾紛?只有同時涉及行政和民事兩個糾紛時,行政附帶民事訴訟才能成立。多數學者主張將行政裁決案件納入行政附帶民事訴訟,也是基于行政裁決案件中存在作為基礎關系的民事爭議和作為附隨關系的行政爭議。但事實上作為基礎爭議的民事糾紛一經有權機關裁決,當事人之間的權利義務已經由行政裁決所調整,具有了新的內容,成為了行政裁決的一部分。在行政裁決中,只有行政爭議,即行政裁決行為的合法性與合理性。因此,行政裁決案件只能通過單獨的行政訴訟予以解決。

(二)許可類侵權案件提起行政附帶民事訴訟的空間

許可類民事侵權案件是否適宜提起行政附帶民事訴訟,學者們認識不一。部分法官則主張將其納入行政附帶民事訴訟的受案范圍。此類糾紛的審理中,法院需要處理兩個問題:被告的侵權行為是否成立;如果侵權行為成立,被告應當以何種方式承擔侵權責任。在解決被告的侵權行為是否成立的過程中,是否要介入該民事糾紛的行政許可的審查往往成為爭議的核心。

基于行政許可之合法要件與侵權責任構成要件在基本價值和構成內容上存在重大差異,原則上行政許可行為不能妨礙私法上的當事人民事權利主張。首先,公法上的許可和私法上的侵權責任在制度功能上存在顯著差異,不能互為替代。兩種制度功能,前者重在一般性嚇阻,后者則在以“經濟誘因”方式,促使行為人考慮個案因素,以避免侵害之發生。既然控制功能、效果都不相同,就不能互為取代。其次,公法規范的實體性要求、程序性要求不足以為私法上當事人的權益維護提供充分的規范性、程序性保障。如根據《城鄉規劃法》第四十條之規定,申請辦理建設工程規劃許可證,應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規劃的建設項目,還應當提交修建性詳細規劃。要求提交的這些材料,并不包含涉及利害關系人參與的相關內容?!?a style="font-family: 宋體; font-size: 10.5pt;">行政許可法》雖有關于許可審批過程中的利害關系人參與規定,但許可行為一般發生于實際建設活動之前,利害關系人通常難以知曉其權益是否受到影響及其影響程度,且此規定為一種“經行政機關告知后的參與”,行政機關是否告知、如何告知、告知內容等都可能影響利害關系人的范圍及其參與程度,所以此規定對于私法上當事人的權益保障收效甚微。在《最高人民法院公報》登載的“念泅三村28幢樓居民35人訴揚州市規劃局行政許可行為侵權案”一案就是明證。再者,如果概括認定行政許可會影響第三人私法請求權的行使,可能會有違憲的顧慮。因在法律明定官署的許可可以排除第三人特定民事請求權之行使的情形,立法者都有補償第三人的配套措施,現如果我們欠缺法律明文,依然認定第三人的請求權也受到影響,也就意味著第三人的請求權可以未經任何補償地遭到犧牲。在德國法上,通過法律明文規定排除民事請求權的行使,僅限于《聯邦防止有害物質侵人法》第14條之規定:“放射性設施應允許可執照的核發,能夠排除相鄰權人根據民法的妨害防止與去除請求權的行使”。

上述論點同德國、臺灣學者的觀點相同。在德國法上,通說認為,除非法律明確規定,行政機關的許可可以排除第三人特定的民事請求權,否則,行政行為的作出(如建筑許可執照的頒發),并不影響第三人民法上的權利主張,也不能當然地免除侵權行為的損害賠償責任。臺灣學者也持類似主張。許宗力教授認為,除非法律明定官署的許可可以排除第三人特定民事請求權之行使,否則行政處分的作成(例如建筑許可執照的發給),并不影響第三人,乃至行政處分相對人自己的民事法上權利的主張。

行政許可對于侵權責任承擔方式具有規范效應。如果侵權行為成立,在解決被告應當以何種方式承擔侵權責任的過程中,有可能需要對介入該民事糾紛的行政許可進行審查。如果當事人只提出了損害賠償的訴訟請求,那么在民事訴訟中,法院可逕行依據侵權法規則判斷侵權責任構成要件是否得到滿足,無需對行政許可之合法性進行審查。如果當事人提出了排除妨害的訴訟請求,那么法院需要介入對行政許可合法性的審查,原因在于法院需要在撤銷許可產生的利益與維持許可而給當事人造成的損害之間進行權衡。此時,法院應告知當事人先行對許可行為提起行政訴訟,待行政訴訟對行政行為的合法性及其效力作出認定后再作出民事訴訟判決。如果當事人基于時效、意愿等原因未能啟動行政訴訟程序,那么基于行政行為的公定力或構成要件效力,若非無效的行政行為,法院應認可行政許可行為的效力,駁回當事人的排除妨害的訴訟請求。法院在對行政許可進行審查時,一方面可基于《行政許可法》、《城鄉規劃法》等具體法律規范審查行政許可在主體、權限、內容、程序、形式等方面的合法性,另一方面則可基于法安定性原則、信賴?;ぴ蚨隕嫠咝姓形Я捌涑廢敕窠邢鋼氯ê?。在行政法庭作出裁判后,民事法庭可根據行政裁判之內容判決是否承認當事人排除妨害之訴訟請求。由于行政許可之合法性與有效性判斷直接影響到行政許可的存續力,并進而影響到當事人排除妨害訴訟請求的實現,基于訴訟效率的考慮,可將兩類糾紛一并審理;法院可能會基于社會整體利益的考慮,必須允許一些妨礙發生并持續下去,當然這并不否定基于此妨礙的補償。

(三)不動產物權登記能否提起行政附帶民事訴訟

關于不動產物權登記的法律性質,理論界有不同的觀點:公法上的行為;私法行為;兼屬公法行為和私法行為;不宜將不動產登記作為一個整體來認其法律性質,而應區分不同的階段作不同的認定,在申請登記階段為私法行為,而在審查環節,則是公法行為,即行政確權行為。也有學者對于不動產登記屬于行政確認行為提出了質疑。如霍振宇法官提出,“傳統上行政確認行為被視作行政準法律行為,并將行政登記作為行政確認的一個種類,這是不正確的?!蔽夤餿俳淌讜蛉銜?,必須將登記機關和確權機關、登記行為和確權行為區分開來。對于不動產的確權之訴,不能通過行政訴訟來進行,只能通過民事訴訟進行。對于因登記過程中的過錯造成的當事人損失,應承擔國家賠償責任。

但是關于其登記行為的效力,學界認識并無根本性差異。正如王澤鑒教授所言:“不動產登記系公法上之行為,得否作為私法上法律行為之部分,似有研究余地。縱使此項登記系基于當事人申請,內容并由其決定,似仍難因此使其成為私法上契約之構成部分?!奔熱凰皇恰八椒ㄉ掀踉賈鉤剎糠幀?,那么不動產登記是否合法就無涉于作為其基礎事實的民事法律關系形成、有效與否?!安歡羌切形戲ㄓ敕裼朊袷路曬叵凳欠癯閃?、有效之間沒有必然的關系;民事法律關系僅僅是行政機關作出登記行為的一個基礎事實。權屬的登記僅僅是一種權利推定,這種推定可能和權利的實際情況不一致。法律賦予了法院審理民事糾紛的權力,因此在當事人就權屬問題發生爭議時,法院有權予以確認,并且法律明確規定房管機關在這種情況下無權確認。這樣,法院依照民事訴訟程序確認了所有權的歸屬后,如果與登記的情形不一致,則當然依法推翻了原來的權利推定?!輩歡ㄊ艫羌竊誆煌牡筆氯酥渚哂脅煌男ЯΓ涸詰羌敲迦撕駝媸等ɡ酥?,登記名義人不得以該登記對抗真實權利人;在真實權利人和第三人之間,第三人由于信賴該登記而為的行為受到?;?。這種不同的效力使得對于不動產權屬的行政確認是否存在瑕疵對案件的處理沒有實質影響,因而沒有必要對介入該民事糾紛的對于不動產權屬的行政確認進行審查。需要指出的是,不動產物權登記的此種效力,是基于私法規范和私法上的學理而存在,而非基于公法規范和學理。在此意義上,分析不動產物權登記行為的效力,就不能單單從公法角度進行考慮。這也是公法學者與私法學者就這一問題展開爭論的一個焦點。從公法角度看,關注的核心應當在于該行為的法效果,只要認可不動產物權登記的法效力,就應認可其處分性(當然還需要滿足行政行為的其他要求),并在此基礎上承認其公定力或構成要件效力。但公定力或構成要件效力,是行政行為的一種一般性的效力,是任何類型的行政行為(無論其內容是下命、形成抑或確認)都具有的一種效力。行政行為的內容對于具體的民商事活動產生怎樣的影響,特別是其在私法上的效力,則需要依賴具體的私法規范和學理建構。

因此,對于不動產物權登記案件,筆者認為:(1)不動產物權登記具有直接的法律效果,具有處分性,因而屬于行政行為;(2)不動產登記中的“規制性決定”,主要體現為登記簿記載的權利狀況,具有公定力或構成要件效力,對此權利狀況的否定,需要由有權機關(復議機關或行政法院)通過法定程序(行政復議或行政訴訟)進行;(3)對于作為不動產物權登記基礎之事實認定,主要體現為不動產轉讓、贈與、繼承等行為的有效性及其相應的物權效力,民事法庭可行使完全管轄權;(4)由于私法上不動產物權登記只具有“權利推定”、“公示”等效力,其與真實的物權關系和權利狀況并不直接對應,因而即使出現物權登記和真實權屬狀況不一致,其并不表明行政與民事存在真正的沖突;(5)對于行政登記與真實權屬狀況不一致的問題,應通過變更登記、信賴利益?;ぶ貧?、行政行為的存續力、行政違法性的繼承與斬斷等多種理論和制度予以解決。這種不一致,不影響當事人的訴訟方式選擇。

四、小結

隨著社會生活復雜性的加劇,行政活動越來越多地介入民事領域。民事與行政交叉問題由此成為一種常見的糾紛形式。然而,民事與行政問題在實踐中的交叉并不必然表明其在法規范上、在法理上的“糾結”。在法規范上,權利義務的最終配置必然只賦予一個適格主體,要么其屬于行政機關,要么其屬于民事法院。在法理上,不存在同一類權利義務的配置最終交由兩個主體解決的情形。因此,從學理上看,“民事與行政的交叉問題”所產生的裁判沖突應為假問題,或因未能適當找到特定糾紛的解決主體,或因對行政行為存續力或判決既判力的違反或不恰當認知所致。

行政行為對于民事法院的拘束力,主要涉及行政行為的跨程序拘束力問題。在公法上,其主要體現為行政行為的效力范圍。行政行為所具有的公定力或構成要件效力始于行政行為的生效(一般情況下為行政行為的成立,在行政行為附生效要件時為生效要件的成就)。這種效力與行政行為的內容(無論是下命、形成還是確認)無關。行政行為的此種跨程序拘束力,主要只及于“規制性決定”,而不包括作為規制性決定所依附的“基礎事實認定”。在奉行公私法二分的法治框架下,行政行為的效力否定(無效行政行為除外)原則上應由法定主體(復議機關、行政法院)通過法定程序(行政復議、行政訴訟)進行。

行政行為的內容對于民事活動的影響,主要從私法規范和私法原理出發進行探求,而不是從公法角度以行政活動的形式為依據。同一形式的行為(如行政登記),在私法規范上可能表現出完全不同的規范效力(賦權效力、生效要件、對抗要件、確認效力等)。對此,公法學者更應關注行政活動的法效果,以此為基礎判斷其是否屬于行政行為,并區分行政行為的“規制性決定”和“基礎事實認定”。通過區分行政行為與事實行為、“規制性決定”和“基礎事實認定”,以及行政行為在私法上的不同效力,能夠理清行政與民事交叉的“沖突”性質,并在此基礎上尋求解決“沖突”的辦法。在法理上,這種沖突的解決之道包括:變更登記、信賴第三人?;?、信賴利益?;?、行政行為的存續力、行政違法性的繼承與斬斷等多種理論和制度。

行政附帶民事訴訟的核心價值不在于解決裁判沖突問題,而在于提升訴訟效率。但效率并非訴訟的根本價值,其應當服從和服務于訴訟公正價值。為此,行政附帶民事訴訟的提起以不打破現有訴訟規則和架構為限,包括訴訟自愿原則、訴訟管轄規則、舉證責任規則、訴訟權利規則、判決形式規則等?;謁咚閑實目悸?,可將某些行政與民事交叉的案件一并審理。其中,行政裁決類案件不適宜提起行政附帶民事訴訟。因為行政裁決是一種具有法律效力的行政行為,行政裁決的生效就表明其對私方當事人基礎民事關系已進行了調整,已對私方當事人的權利義務進行了重新調整和分配。私方當事人的基礎民事關系在法律上已為行政裁決法律關系所吸收,不復單獨存在,因而無“附帶”之基礎。行政裁決案件,應通過完整的行政訴訟程序予以解決。行政許可類侵權案件能否提起行政附帶民事訴訟,應根據當事人的訴訟請求進行判斷。如果當事人只提出了賠償損害的訴訟請求,法院無需對行政許可之合法性進行審查;如果當事人提出了排除妨害的訴訟請求,那么法院需要介人對行政許可合法性的審查。此時存在提起行政附帶民事訴訟的空間。關于以不動產登記為代表之行政登記,無論其是物權變動的成立要件、生效要件、對抗要件、抑或具有確認效力,其對私方當事人之權益影響是實在的、具體的,因而其法律效果應不受質疑,其行政行為之性質亦應得到認可。據此,其對私方當事人之法律關系和法律地位的確認,亦應具有公定力或構成要件效力。但這種效力僅體現于不動產登記所確認之法律關系或法律地位,不涉及作為該法律關系和法律地位之基礎性民事行為(如房屋買賣合同、繼承、贈予等)之合法性與有效性。且不動產物權登記在私法上具有不同的效力,其與基礎民事關系之間不存在直接的對應關系。對于不動產物權登記與真實權利義務關系不一致的情形,可通過變更登記、信賴第三人?;?、信賴利益?;?、行政行為存續力、行政違法性繼承或斬斷等學理或制度予以解決。因此,如若當事人對不動產登記行為之合法性提出異議,應循行政訴訟途徑予以解決;如若當事人對作為不動產登記基礎之基礎民事關系提出異議,則應循民事訴訟途徑予以解決。從法理上考慮,兩種判決不應存在實質性沖突?;謁咚閑實目悸?,在遵守自愿原則、管轄規則、訴訟時效、舉證責任規則等程序要求的前提下,可將兩類糾紛一并解決。

注釋:
代表性成果,如章劍生:《行政行為對法院的拘束效力—基于民事、行政訴訟的交叉視角》[C],載姜明安主編:《行政法論叢》第13卷,法律出版社2011年版;何海波:《行政行為對民事審判的拘束力》[J],《中國法學》2008年第2期;江偉、范躍如:《民事行政爭議關聯案件訴訟程序研究》[J],《中國法學》2005年第3期;方世榮、羊琴:《論行政行為作為民事訴訟先決問題之解決》[J],《中國法學》2005年第4期;黃學賢:《行民交叉案件處理之探究》[J],《法學》2009年第8期。
如何海波教授和章劍生教授都認為行政附帶民事訴訟只適用于行政裁決引發的相關民事爭議。參見章劍生:《行政行為對法院的拘束效力—基于民事、行政訴訟的交叉視角》[C],《行政法論叢》,第13卷,法律出版社2011年版;何海波:《行政行為對民事審判的拘束力》[J],《中國法學》2008年第2期。
關于行政附帶民事訴訟較早的學術討論,在《行政訴訟法》制定之前就已展開。相關成果,如金俊銀、邱星美:《行政訴訟附帶民事訴訟》[J],《法學研究》1988年第5期;熊覺先:《中國行政訴訟教程》[M],中國政法大學出版社1988年版,第204-212頁;江必新:《行政訴訟問題研究》[M],中國人民公安大學出版社1989年版,第279-288頁。
參見方世榮、羊琴:《論行政行為作為民事訴訟先決問題之解決》[J],《中國法學》2005年第4期。
參見何海波:《行政行為對民事審判的拘束力》[J],《中國法學》2008年第2期。
趙宏:《法治國下的目的性創設—德國行政行為理論與制度實踐研究》[M],法律出版社2012年版,第313頁。
章劍生:《行政行為對法院的拘束效力基于民事、行政訴訟交叉的視角》[C],載姜明安主編:《行政法論叢》,第13卷。
參見[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》[M],高家偉譯,商務印書館2002年版,第43頁。
江偉、范躍如:《民事行政爭議關聯案件訴訟程序研究》[J] ,《中國法學》2005年第3期。
楊偉東:《行政附帶民事訴訟探略》[J],《行政法學研究》1998年第1期。
嚴本道:《行政附帶民事訴訟有關問題探討》[J],《法商研究》1999年第5期;王保禮、劉德生:《行政附帶民事訴訟問題探討》[J],《行政法學研究》1996年第3期。
施金才、陳曉宇:《關于行政附帶民事訴訟若干問題的思考》[C],載《行政法理論與審判實務研究》,人民法院出版社2000年版,第751頁以下。
馬懷德:《行政訴訟原理》[M],法律出版社2003年版,第41頁以下。
代表性的成果,參見劉東亮:《行政行為公定力理論之檢討》[J],《行政法學研究》2001年第2期;柳硯濤:《行政行為公定力質疑》[J],《山東大學學報》(哲學社會科學版)2003年第5期;王天華:《行政行為公定力概念的源流—兼議我國公定力理論的發展進路》[J] ,《當代法學》2010年第3期。
參見王天華:《行政行為公定力概念的源流—兼議我國公定力理論的發展進路》[J],《當代法學》2010年第3期。
同前注,第七章、第八章。
同前注,第292頁。
我國《行政訴訟法》第三條第二款規定:人民法院設行政審判庭,審理行政案件。
參見薛剛凌:《處理行政、民事爭議重合案件的程序探討》[J],《法律科學》(西北政法學院學報)1998年第6期。
參見黃江:《行政、民事關聯訴訟問題探討》[J],《政治與法律》2001年第5期。
同前注。
類似觀點,亦可參見韓思陽:《行政與民事交織問題的“斯芬克斯之謎”》[C],載姜明安:《行政法論叢》,第12卷。
同前注 。
同前注 。
同前注。
馬懷德、張紅:《行政爭議與民事爭議的交織與處理》[J],《法商研究》2003年第4期。當然,也有學者認為,行政附帶民事訴訟和行政、民事合并訴訟是兩種不同的訴訟方式。姜明安、畢雁英:《行政法與行政訴訟法教學案例》[M](第32章,陳標沖撰),北京大學出版社2006年版,第355-357頁。
參見《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條。
沈巋:《行政行為公定力與妨害公務—兼論公定力理論之發展進路》[J] ,《中國法學》2006年第5期。
許宗力:《行政法對民、刑法的規范效應》[C],載葛克昌、林明鏘主編:《行政法實務與理論》(一),元照出版公司2003年版,第78頁。
《行政許可法》第三十六條規定:行政機關對行政許可申請進行審查時,發現行政許可事項直接關系他人重大利益的,應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。
該案載于《最高人民法院公報》2004年第11期。
同前注[29]。
同前注[6],第301頁。
Hans D. Jarass, Verwaltungsrecht als Vorgabe fuer Zivil - und Strafrecht, DVBL. 1990, S $ $. 968.轉引自趙宏:《法治國下的目的性創設—德國行政行為理論與制度實踐研究》[M],法律出版社2012年版,第301頁。
同前注,第90頁。
類似觀點可參見金自寧:《風險社會背景下的合規抗辯》[J],《北大法律評論》第13卷·第2輯(2012年)。作者主張:本人既不主張以規制法取代侵權法,也不主張以侵權法取代規制法,而是在堅持二者彼此區分的前提下,主張二者應當各行其是、彼此互補而不是彼此妨礙。
公法學者大多持此種見解,參見王達:《房屋所有權、抵押權登記行政訴訟理論與實務》[M],知識產權出版社2006年版,第2頁以下;楊偉東:《不動產登記的公法思考》[J] ,《清華法律評論》(第一卷第一輯),清華大學出版社2006年版,第56-57頁。
王洪亮:《不動產物權登記立法研究》[J],《法律科學》2002年第2期。
不過,持此觀點的學者亦指出,由于登記機關的職權行為必須在當事人的意志范圍內做出,所以登記法應以私法屬性為基調。參見李昊:《物權法背景下的不動產登記法》[J],《清華法律評論》(第一卷第一輯),清華大學出版社2006年版,第62-64頁;另參見崔建遠:《我國物權立法難點問題研究》[M],清華大學出版社2005年版,第362-364頁。
申衛星:《從〈物權法〉看物權登記制度》[J],《國家檢察官學院學報》2007年第3期。
霍振宇:《論行政登記的性質》[J],《北京科技大學學報(社會科學版)》2008年第4期。
吳光榮:《論不動產權屬確認的程序選擇—以不動產登記之法律性質為中心》[C],載姜明安:《行政法論叢》,第13卷,法律出版社2011年版。
王澤鑒:《民法學說與判例研究》(5)[M],中國政法大學出版社1998年版,第8頁。
葛云松:《在行政訴訟與民事訴訟之間—高永善訴焦作市影視器材公司房產糾紛案評析》[C],載羅豪才主編:《行政法論叢》,第2卷,法律出版社1999年版,第444頁。
參見吳國喆:《構建我國物權登記的效力體系》[J],《西北師大學報(社會科學版)》2000年第5期。
作者簡介:成協中,,法學博士,北京市社會科學院法學研究所副研究員。
文章來源:《國家檢察官學院學報》2014年第6期。
發布時間:2019/5/19
 
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