德國高校人事制度改革中W型工資的創設、爭議與啟示
作者:葉強  
    摘要:  目前績效工資制度改革已成為推動我國高?!八渙鰲苯ㄉ璧鬧匾ナ?,然而其在實踐中也引發了教師之間差距不合理擴大等問題,為此可以借鑒德國高校人事制度改革中創設W型工資的經驗。W型工資是在新公共管理運動的影響下為提升行政效能由聯邦議會制定《教授工資改革法》而引人的。W型工資的生效實現了德國高校教授的工資結構從重視工齡向注重績效的體系轉變,也因而引發了學術爭議和憲法爭議。聯邦憲法法院通過解釋基本法規定的贍養原則和績效原則之間的關系,調適了W型工資可能帶來的教授工資差距擴大問題。這對于完善我國高校的績效工資制度改革有著重要的借鑒意義,即要按照實體公正和程序公正相結合的要求,運用法治化的手段破解高等教育改革中的難題。
    關鍵詞:  人事制度改革;W型工資;C型工資;績效工資

一、問題的提出

近年來,我國高等教育改革文件陸續出臺,推動了高校人事制度改革和工資分配制度改革的進程。由于工資分配制度改革與人事制度改革的緊密關系,在廣義上,其可以認為是人事制度改革的一部分。目前,隨著我國高校人事制度改革的深入發展,利益再分配調整的力度加大,難免會引發社會陣痛,特別是導致了高校不同教師之間的收入不合理擴大等問題,為此有必要借鑒其他國家改革成敗的經驗,為我所用。這方面,德國自從20世紀末推動的高校人事制度改革具有極為重要的警示意義,其中獨創的青年教授職位(Juniorprofessur)和W型工資(W-Besoldung)不僅在實踐中引發了廣泛的學術爭議,還在法律方面導致了憲法訴訟,成為近期德國高校改革中的熱點事件。本文通過梳理W型工資的創設及其聯邦化過程,具體圍繞其中的憲法爭議展開,以期為完善我國高校績效工資制度改革提供若干借鏡。

二、W型工資的創設及其聯邦化過程 

一)引入W型工資的背景

W型工資(W-Besoldung)中的“W”代表“Wissenschaft”(科學),是聯邦議院于2002年制定《教授工資改革法》(Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung)這一“條款法”時修訂《聯邦公務員工資法》(Bundesbesoldungsgesetz)中的C型工資而引入的工資類型,專門適用于以教授為主體的高校教師(Hochschullehrer)群體。因為德國高校的教授屬于公務員,W型工資在性質上也就是公務員工資,所以在分析W型工資創設的背景時應該從德國公職法改革的大背景下入手。

二戰后,隨著聯邦制的發展,如何提高公職人員完成行政任務的效能成為一個緊迫的任務,但是受制于德國公務員制度的傳統,變革并不容易。公職法改革(Dienstrechtsreform)最初的嘗試是在1970年,聯邦議會通過決議成立了“公職法改革研究委員會”(Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrecht)并由其提交了一份內容完備的報告,但是由于沒有得到聯邦議會的多數支持而未能通過。此后,在新公共管理運動的持續影響下,公職法改革直到1997年才得以突破。聯邦議院與聯邦參議院商得一致,于同年2月24日制定了《聯邦公職法改革法》(Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts),于同年7月1日起開始施行。該法合計15條,數量不多,但是內容重要,其確立了以績效為導向的工資支付制度,并設立了有期限領導崗位等。

按理,在公職法改革時,高校人事制度和工資制度改革應該在其之下同步進行,可是《聯邦公職法改革法》(1997年)的條文并未直接涉及高校教授工資的具體事項,這可能與德國高校自治的傳統有關。但是高校人事制度和工資制度改革同樣迫在眉睫,這是因為傳統教授晉升漫長的弊端以及傳統工資制度缺乏與競爭相關的控制機制等問題已經影響到德國高等教育在21世紀的國際地位。改革還是不改革,這不是一個問題。另起爐灶,制定專門的教授工資改革法律,成為一項新的任務。在這一過程中,德國高校校長聯合會和時任聯邦教育與研究部長埃德爾加德•布爾曼(Edelgard Bulmahn)女士起到了關鍵作用。

1998年2月,德國高校校長聯合會(Hochschulrektorenkonferenz,HRK)發表了一份題為《關于改革高校職務、集體協議、工資與報酬法以及人員結構的建議》(Empfehlungen zum Dienst- und Tarif-, Besoldungs- und Vergütungsrecht sowie zur Personalstruktur in den Hochschulen)的報告。報告中建議:績效偏好和時效應該成為高校教師獲得報酬的一部分。這份報告發布后,社會反響強烈,其也與當時的執政聯盟“紅綠聯盟”簽訂的《改革人員結構以及實現科學與研究領域設崗與工資支付條件的現代化》(Reform der Personalstruktur und eine Modernisierung der Anstellungs- und Vergütungsbedingungen im gesamten Wissenschafts- und Forschungsbereich)的聯合協議的某些內容相吻合。為了落實執政聯盟的這份協議,時任聯邦教育與研究部長埃德爾加德•布爾曼女士于1999年6月召集了一個由18人組成的“高校公職法改革”專家委員會。該委員會于2000年4月正式提交了《高校公職法改革》(Reform des Hochschuldienstrechts)報告。雖然這份改革報告遭到眾多教授以及包括德國高校聯合會在內的相關機構的激烈批評,但是在吸收這份報告的基礎上,聯邦教育與研究部還是于2000年9月提出了一份名為《21世紀的高校公職法》(Hochschuldienstrecht für das 21. Jahrhundert)的報告,以此為藍本的《教授工資改革法》(Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung)于2002年9月由執政聯盟控制的聯邦議會通過。

(二)W型工資的具體內容及其與C型工資的差異

《教授工資改革法》(2002年)是一部“條款法”?!疤蹩罘ā奔疵?個條文又可以當作一部法律。該法由6個條款組成,前5個條款是5部法律,第6個條款是實施日期。該法第1條即修改了《聯邦公務員工資法》,引入了W型工資。其主要內容是:(1)W型工資由三種工資類型(Besoldungsgruppe)組成,分別是W1工資,適用對象是青年教授;W2工資,適用對象是教授(包括大學教授、應用技術大學教授、藝術學院教授和教育學院教授),以及依據州法不屬于W3或A或B型工資的高校校長(院長)、副校長(副院長)、教務長;W3教授,適用對象是教授(包括大學教授、應用技術大學教授、藝術學院教授和教育學院教授),以及依據州法不屬于W2或A或B型工資的高校校長(院長)、副校長(副院長)、教務長;(2)W型工資由基本工資(Grundgehalt)與績效工資(Leistungsbezüge)組成。(3)W型工資中的基本工資是固定的,其中W1的基本工資為3260歐元,W2的為3724歐元,W3的為4522歐元?;竟ぷ視Ω盟孀派緇峋玫謀浠髡?。(4)績效工資也是浮動工資,又分為三種類型:分別是(a)因高校招聘及挽留而發生的績效工資,(b)因在科研、教學、藝術、繼續教育及后備人才培養上作出的特殊貢獻而發生的績效工資,以及(c)因在高校自治行政或領導崗位上承擔特殊的任務而發生的績效工資。前兩類績效工資可按期限支付或者一次性支付,后一類績效工資可按承擔任務的期限支付。(5)績效工資的具體數額由州法規定,可以在W3工資的基本工資與B10工資之間上下浮動。(6)州法還可規定教授可以從私人第三方資助的科研或者教學活動中獲得科研和教學津貼(Forschungs- und Lehrzulage);(7)為了保證此次教授工資改革的順利推進,州法先前的規定最長可適用于2004年12月31日為止,即W型工資最遲應在2005年1月1日之日起施行。 

被《教授工資改革法》(2002年)取代的C型工資在歷史上也發揮了重要作用,其是聯邦政府于1975年為了統一聯邦與州關于高校教師工資的不同規定而引入的。其特點是:(1)由四種工資類型組成,分別是C1工資,適用對象是藝術助手和科研助手;C2工資,適用對象是講師、高級助手、總工程師和教授(應用技術大學教授、藝術學院教授、科學學院教授、藝術—科學學院教授和大學教授);C3工資,適用對象是教授(應用技術大學教授、藝術學院教授、科學學院教授和大學教授);C4工資,適用對象是教授(藝術學院教授、科學學院教授、大學教授和先前的教席教授)。(2)按照工齡,在C型工資內部劃分不同的等級,其中C1劃分為14個等級,其他類型都劃分為15個等級;工資每2年向上晉升一級。(3)C型工資主要由基本工資、工齡工資和家庭補助組成,但是獲取C4工資的大學教授在這些之外還可以獲取津貼或者特殊補助;如果高校教師承擔領導崗位的,還可以獲取崗位津貼。

通過比較W型工資與C型工資,可以看到二者差異明顯,其最大的差別即W型工資引入了績效工資而C型工資依據年齡和資歷從而改變了高校教授工資的構成,這也正是此次教授工資改革最核心的任務。但是C型工資高于W型工資的基本工資也在后來的實踐中引發了爭議,由此帶動了高校教授工資制度的進一步完善。

(三)W型工資的聯邦化過程

《教授工資改革法》(2002年)規定了各州調整教授工資類型的時間節點,即最遲應在2014年12月31日之前完成修法任務。事實上,其他15個州都按時修法了,只有薩克森州稍微延后?;剮枰峒暗氖?,W型工資只是適用于《教授工資改革法》(2002年)施行之后晉升教授的高校教師,對于之前已晉升教授的高校教師可以由其自由選擇,這就意味著C型工資和W型工資會共存一段時間,直到獲取C型工資的教授全部退出或者轉化為獲取W型工資為止。

《教授工資改革法》(2002年)為各州留下了極為廣泛的裁量余地。各州可以就以下事項作出變通規定:(1)制定工資分配程序的規則;(2)確立績效工資發放的主管機關;(3)制定績效工資發放的條件和標準;(4)確定績效工資的構成(包括是定期發放還是不定期發放);(5)確定績效工資與退休金之間的關系;(6)規定教授從私人第三方資助的科研或者教學活動中獲得科研和教學津貼的細則;(7)規定績效工資在預算中增加的額度。這樣州教授工資法律在轉化聯邦法的時候,會依據本州的實際作出不同的規定。

就在16個州基本完成《教授工資改革法》(2002年)轉化之際,凱·漢德爾(Kai Handel)博士就上述7個事項作了一項實證研究。她關注的核心問題是:州法是否實現了在高校中確立以績效為導向的教授工資制度的目的?為此,她對照上述7個事項將各州劃分為三組:第一組“最佳立法組”,即州法基本上實現了以績效為導向的教授工資制度的立法目的;第二組“中等立法組”,即雖然立法整體上未完成,但是部分完成了這一立法目的;第三組“最差立法組”,即立法完全偏離了這一立法目的。以第(1)“制定工資分配程序的規則”項為例,她認為,黑森州、下薩克森州和薩爾州是“最佳立法組”;柏林州、萊茵蘭—普法爾茨州和薩克森—安哈爾特州是“中等立法組”;巴登—符騰堡州、巴伐利亞州、勃蘭登堡州、漢堡州、梅克倫堡—前波美拉尼亞州、北萊茵-威斯特法倫州、薩克森州、石勒蘇益格-荷爾斯泰因州和圖林根州是“最差立法組”。通過這種細致的比較,一方面可以查找州在轉化聯邦法作出不同規定的原因;另一方面也可以看到州在轉化聯邦法時的具體心態,從而觀察各州的法律文化。

三、W型工資引發的憲法爭議與解決

W型工資一經引入,就在學術界產生了持久的爭議??死鎪雇蟹頡け人固兀–hristoph Biester)博士在一份報告中對這場數十年的爭議作了總結。他寫道:在那些贊同的人看來,W型工資強化了績效原則并確立了一種認可機制;在那些反對的人看來,W型工資中的基本工資太低,而變動的績效工資又增長了同事之間的等級體制;而更多的人持批判的觀點,他們認為合理的工資體制應該涵蓋激勵、績效評價、標準與公平四個要素。由于這場爭議實在太大,其最終演化為一系列憲法訴訟,由司法審查程序來決斷了。

(一)2008年巴伐利亞州憲法法院判決

2008年7月28日,巴伐利亞州憲法法院判決,訴愿人針對2004年12月7日修訂的《巴伐利亞州公務員工資法》第21條第1款、第22條第1款第1句和第32條第8款提請的民眾訴訟(Popularklage)不成立,駁回起訴。

訴愿人認為,《巴伐利亞州公務員工資法》的上述三個條款違反了《巴伐利亞州憲法》第95條第1款第2句規定的“與職務相當的贍養原則”(Gebot amtsangemessener Alimentation),導致國家不能向教授提供足夠的照顧;通過C型工資向W型工資的轉化在大學和應用技術大學之間實現部分平等違反了“不同工不同酬”的原則。理由在于:(1)主管機關對公務員及其家庭的贍養和照顧義務是傳統公務員制度的主要特征。2002年教授工資改革將C3和C4的15個等級變成W2和W3的一個等級,導致教授收入減少了1/4,也就是說W2和W3的基本工資不足以撫養合格的后代。此外,雖然教授工資改革規定了績效工資來彌補收入的減少,但是績效工資并不是一項主觀權利,因為并不是每一位教授都可以獲得績效工資。(2)在國立應用科技大學或者提供應用科技大學課程的國立高校投入W3教授指標,會導致這些教授的基本工資高于同校的W2教授,這是因為這些教授并沒有獲得與教授資格(Habilitation)相當的學術業績?;瘓浠八蕩笱Ш陀τ每萍即笱У娜撾穹段遣煌?,就不應該給付任職教師相同的工資。

巴伐利亞州議會和州政府提交了內容基本重合的不同意見。它們認為,《巴伐利亞州公務員工資法》的上述三個條款是與《巴伐利亞州憲法》第95條第1款第2句的規定相吻合的。理由在于:(1)W2與W3的基本工資相比較與其他公務員工資已經屬于較高水平,其中W2的基本工資相當于A13的最高檔,W3的基本工資相當于A15的第11檔;與C型工資相比,C3的基本工資平均水平低于W2的基本工資,W3的基本工資相當于C4工資的第6檔,因此W2和W3教授期待更高的基本工資是不合理的;(2)本輪教授工資改革是在固定的基本工資之外增加浮動的績效工資,W2和W3教授除了可以獲得《巴伐利亞州公務員工資法》規定的聘任與挽留績效工資之外,根據測算,每一位教授在其任職期間都有計劃獲得其他績效工資,只不過在教授內部的分配會不同而已。此外,本輪教授工資改革的精神是在工資制度中引入績效原則(Leistungsprinzip),其是和贍養原則(Alimentationsprinzip)處于同一位階的原則,應該按照基本法的調和原則求取平衡。(2)在國立應用科技大學或者提供應用科技大學課程的國立高校投入W3教授指標,并不意味著要將大學和應用科技大學同等對待,也不意味著要將大學和應用科技大學的工資水平拉平。這一規定的含義只是:當應用科技大學的教授完成了與大學教授相當的任務時,其應該獲得W3的工資。 

巴伐利亞州憲法法院經過審理后認為:(1)《巴伐利亞州公務員工資法》的上述三個條款不違反《巴伐利亞州憲法》第95條第1款第2句的規定。理由在于:(a)德國公務員制度的傳統原則雖然包括贍養原則,但是并不意味著主管機關要給與公務員在特定的時間內確定的工資,而是做到對待給付(Gegenleistung)即可。同時在分析贍養原則的含義時,要結合規則的具體語境,一方面要考慮政治機關的決斷,另一方面要考慮公務員制度的發展。由憲法法院來決定法律規定的給付數額是不合適的,這屬于立法機關的權限。(b)贍養原則并不意味著立法機關不能變更工資結構。立法機關采取何種工資結構,并不是憲法法院審查的范圍,因為憲法法院不能決定哪一種工資結構最公正、最合目的和最理性。(c)根據《巴伐利亞州憲法》第94條第2款、第116條的規定,績效原則也屬于公務員制度的傳統原則。績效原則有兩個目的,一方面表現在個人方面,激勵公務員完成任務;另一方面表現在行政效能方面,促進職位的較好使用。(d)從C型工資向W型工資轉化的過程中,政府并沒有降低平均工資開支,只不過是在教授內部進行了重新分配。根據贍養原則,每一位教授都享有與職位相當的工資,但是并不享有同樣的工資給付待遇。根據《巴伐利亞州公務員工資調整法(2007/2008年)》,W2和W3教授的基本工資作了相應調整,因此能滿足教授的贍養需求。(2)在國立應用科技大學或者提供應用科技大學課程的國立高校投入W3教授指標,意味著給這些高校的教授提供了一個可以獲取W3工資的可能性,前提是其完成了與大學教授相當的任務。雖然大學與應用科技大學對教授的要求不同,大學要求教授完成教授資格論文或者與其相當的學術業績,應用科技大學要求教授完成以實踐為導向的學術業績,這兩者性質不同,但是考慮到應用科技大學的教授可能做出頂尖的學術業績,在這些大學里投入10%的W3教授指標是合理的?;諞隕俠磧?,憲法法院判決訴愿人的訴訟請求不成立,駁回其民眾訴訟。

從巴伐利亞州議會和州政府以及州憲法法院對訴愿人的回應來看,其在論證上有一模棱兩可之處,即從事實上看,獲取W型工資的教授在基本工資上可能確實比之前獲取C型工資的教授要低。這是因為W型工資中的三種工資類型都只有一個檔次,而C型工資中的C3和C4都有15個檔次。從績效工資的獲取來看,雖然績效工資能夠彌補W2和W3教授基本工資的損失,但是績效工資畢竟是不確定的,而且因人而異。這樣績效工資的引入不可避免會帶來部分教授收入的減少和部分教授收入的增加,結果是導致教授收入差距的拉大。雖然教授之間合理的薪酬差距是有必要的,但是差距過大可能會引發新的不平等。這一巴伐利亞州憲法法院未竟的課題,就留待聯邦憲法法院來回答了。

(二)2012年聯邦憲法法院判決

2012年2月14日,聯邦憲法法院第二庭以6比1的多數決作出裁判,判決2002年2月16修訂的《聯邦公務員工資法》以及黑森州公務員工資法律中關于W2工資數額的規定不符合基本法第33條第5款規定的“與職務相當的贍養原則”而無效,立法機關應該最遲于2013年1月1日之前制定新規則。

聯邦憲法法院首先分析了基本法第33條第5款規定的含義以及立法機關的義務:(1)教授工資規則受基本法第33條第5款調整。公務員工資的憲法基礎在于贍養原則,而贍養原則在內容上有不同的含義。首先,贍養原則意味著主管機關應該根據公務員的職級、職責以及責任給與其(包括家庭)在生命周期內與經濟和財政發展相適應的適當的生活費。其次,在工資內部進行適當的分組是可以的,因為職位的價值不同,反映其價值的工資額也應該不同。最后,公務員工資體系內部的差異允許在體系外通過私人經濟提供薪酬進行補充。(2)具體化基本法第33條第5款的義務賦予了立法機關廣泛的裁量余地,這不僅包括工資的結構也包括工資的額度,但是立法機關的裁量余地應該受制于聯邦憲法法院采用“明顯的事實標準”這一一般法規則進行審查。立法機關通過的教授工資規則導致教授工資的明顯減少,應該具備明顯的事實理由。(3)立法機關的裁量余地賦予了其在具體化贍養原則的義務中引入績效因素的權限,這是因為績效原則和贍養原則都屬于公務員制度的傳統原則的內容。但是在公務員工資法發生體系變革的時候,績效原則應該受到限制。對于教授群體來說,應該審查績效原則是否影響教授的學術自由;對于高等教育機構而言,應該審查績效原則是否影響它們自由的學術活動。(4)績效工資應該補償教授因基本工資的減少而產生的“贍養赤字”(Alimentationsdefizit),并保證每個教授都能穩定地得到。(5)由于體系變革具有較大不確定性,因此應該在程序上加以保障。雖然“與職務相當的贍養原則”并未要求立法機關規定精確的數額,但是若以程序要求來評價,就需要立法機關在規定不同的工資制度時具有充分的理由。 

根據上述分析,聯邦憲法法院認為《聯邦公務員工資法》以及黑森州公務員工資法律中關于W2工資數額的規定不符合基本法第33條第5款的規定。首先,W2的基本工資不足以滿足教授的贍養需要。根據職位相當的原則來計算,W2的基本工資明顯低于先前的C3。聯邦統計局的數據也顯示,W2教授在工資制度改革后收入明顯下降了。其次,對于W2教授收入明顯下降這一事實,立法機關沒有舉出充分的理由進行說明,導致教授工資改革的正當化不足。最后,績效工資并不能彌補W2教授因工資改革而減少的收入。這是因為績效工資并不是固定的、確定性的收入,教授并不享有針對績效工資的請求權。內政部提交的一份報告顯示,受調查的800名教授中約23%的沒有收到過績效工資。綜上,W2工資的數額需要更改。

從聯邦憲法法院的分析可以看到完善的基本權的分析框架。雖然“與職務相當的贍養原則”不是基本法上明確規定的基本權,但屬于與基本權相當的權利,仍然可以沿襲基本權的分析框架,即“是什么權利——權利是否被侵害——侵害是否能正當化”。聯邦憲法法院運用可靠的證據證明了W2教授在公務員工資改革后收入明顯減少了,但是立法機關引入的績效工資雖然在一定程度上能彌補這一減少的收入,但是并不能照顧到每一個人,例如本案中涉及的當事人。在這種情況下,如果立法機關不能提供更充足的理由加以反駁,就意味著其立法不符合基本法的規定。和巴伐利亞州憲法法院的觀點不同,聯邦憲法法院認為,對于立法機關變革工資結構這等重大事件,憲法法院不應該置身事外,而是應該從程序上加以規則,即要求立法機關滿足程序正義的要求。

(三)2012年之后W型工資的調整

聯邦憲法法院的上述判決對于德國聯邦和州的公務員工資法律產生了巨大影響。聯邦和州先后進行數次修改,完成W型工資合憲的任務。 

最新的《聯邦公務員工資法》(2018年11月29日修訂)引入了“經驗期限”(Erfahrungszeiten)這一要素,其是指在W2和W3的基本工資中以“經驗期限”為界劃分為3檔,每7年晉升一檔。這樣根據其附件,W型工資的基本工資為:W1工資,4702.01歐元。W2工資,第1檔:5841.55歐元;第二檔:6185.17歐元;第三檔:6528.80歐元。W3工資,第1檔:6528.80歐元;第二檔:6986.95歐元;第三檔,7445.12歐元。除了修訂《聯邦公務員工資法》,聯邦議會還會定期制定公務員工資調整法律。2018年11月8日,聯邦議會制定了《聯邦公務員工資與養老金調整法(2018/2019/2020年)》(Bundesbesoldungs- und –versorgungsanpassungsgesetz 2018/2019/2020)對未來3年公務員工資的調整作了安排。

和聯邦一樣,各州也先后修改了州公務員工資法律。以黑森州為例,最新的《黑森州公務員工資法》(Hessisches Besoldungsgesetz)由黑森州議會于2018年6月25日制定,其和《聯邦公務員工資法》的條文結構相同,也引入了“經驗期限”。不過和聯邦法規定略有不同,其規定的晉升間隔時間為5年,并在W2和W3的基本工資中分為5檔。這樣根據其附件,W型工資的基本工資為:W1工資,4219.84歐元。W2工資,第1檔:5297.79歐元;第二檔:5497.29歐元;第三檔:5696.79歐元;第四檔:5896.29歐元;第五檔:6095.79歐元。W3工資,第1檔:5874.12歐元;第二檔:6095.79歐元;第三檔:6328.54歐元;第四檔:6561.28歐元;第五檔:6791.82歐元。為了保證公務員工資的正常調整,黑森州議會還于2017年6月30日制定了《黑森州公務員工資與養老金調整法(2017/2018年)》。2019年之后的調整法也將會出臺。

“經驗期限”的引入實際上是借鑒了先前C型工資中的工齡,這似乎表明教授工資改革倒退了,但是要保證改革順利進行,必要的妥協也是合乎情理的??凸鄣乃?,德國高校教授一方面享有相對較高的基本工資的保障,另一方面還有機會獲得各種績效工資,這種優渥的待遇是令人羨慕的。而這也正是我們的奮斗目標,即通過一種法治化的機制保障高校教師在良好的學術條件下推進教學和研究工作。

四、W型工資對我國高校績效工資制度改革的啟示 

  (一)我國高校績效工資制度改革的政策梳理

和德國國立高校屬于公務員體制不同,我國的公立高校屬于事業單位的組成部分,由此高校的工資制度改革與事業單位同步。在時間上,2006年的工資套改拉開了高校績效工資制度改革的序幕。這一年,以當時的人事部牽頭,聯合財政部和教育部等部門陸續制定了一系列文件,分別是:《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》(國人部發〔2006〕56號,2006年6月15日)、《關于公務員工資制度改革和事業單位工作人員收入分配制度改革實施中有關問題的意見》(國人部發[2006]88號,2006年9月1日)、《科學研究事業單位貫徹〈事業單位工作人員收入分配制度改革方案〉的實施意見》(國人部發〔2006〕100號,2006年9月30日)和《高等學校、中小學、中等職業學校貫徹<事業單位工作人員收入分配制度改革方案>三個實施意見》(國人部發[2006] 113號,2006年10月7日),確立了在國家宏觀總量調控的基礎上,事業單位可自行制訂績效工資分配制度的原則。

但是因為各種原因,上述套改方案并未有效實施。2009年9月2日,溫家寶總理主持召開國務院常務會議,決定從2010年1月1日起,在高校全面推行績效工資改革,將績效工資分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分。為了穩步推進這項工作,中共中央、國務院印發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號,2011年3月23日),明確了以完善工資分配激勵約束機制為核心,健全符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。緊接著,國務院辦公廳又下發了《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》(國辦發〔2011〕37號,2011年7月24日),繼續深化事業單位改革。為了完善黨的十八大提出了優化收入分配結構的新要求,國務院印發了《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》(國發〔2013〕6 號,2013年2月3日),要求事業單位結合分類改革的精神,建立健全符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的工資分配制度。

在總結前期改革成果的基礎上,國務院于2014年5月頒布《事業單位人事管理條例》(國務院令第652號),明確規定:“國家建立激勵與約束相結合的事業單位工資制度?!蔽寺涫蹈錳趵泄賾諤岣呋竟ぷ實墓娑?,國務院辦公廳又印發了國辦發[2015] 3號文件和國辦發[2016] 62號文件,分別從2014年10月1日起和2016年7月1日起適度提高機關事業單位工作人員的基本工資標準。為了推動“雙一流”建設,實現中國高等教育跨越式發展,國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》(國發〔2015〕64號,2015年10月24日),規定雙一流建設要堅持以績效為杠桿,建立激勵約束機制,充分激發高校內生動力和發展活力。在“雙一流”建設大背景下,為了推動知識經濟的發展,更有效發揮市場機制作用和科研人員的創新能力,中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》(廳字〔2016〕35號,2016年10月22日)。為了破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙,教育部等五部門又制定了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》(教政法〔2017〕7 號,2017年3月31日),規定了支持高校推進內部薪酬分配改革和加強高校績效工資管理等內容,等等。

從梳理以上政策可以發現,中央部門自從2006年以來圍繞事業單位工資改革制定了大量的政策性文件,呈現出明顯的自上而下推動的特點。這些文件雖然在內容上有創新有發展,但是仍然有很多重復的規定,這就意味著文件的執行和效力有問題,反過來也說明了文件本身的質量有問題。借鑒德國的經驗,并不是說要把德國教授的公務員身份、教授工資的類型等這些和中國的國情不相符合的規定照搬過來,而是要借鑒德國在圍繞高校教授工資改革這件事中是如何用法治化的手段來運作的。首先,在引入W型工資前,聯邦主管部門召集了一個頗具代表性的專家委員會提交論證報告,然后由聯邦主管部門提交給聯邦政府立法建議案,再由立法部門按照立法的程序制定法律加以保障。其次,在教授工資改革法律通過之后,圍繞其中產生的憲法爭議,交由憲法法院加以審查。一開始,州憲法法院可能不愿意碰這樣的硬骨頭,但是到了聯邦憲法法院那里,它嚴守中立,遵循憲法解釋的方法和步驟給出了信服的答案,各方都愿意尊重這一判決結果。最后,立法機關按照聯邦憲法法院的要求,及時修訂違憲的法律。即便是提高公務員工資這樣的事項,也是每2-3年提前制定調整法律來完成。這種立法、行政與司法之間的良性互動以及教授、社會組織等各方的良好參與,是我們在推進高校績效工資制度改革的過程中應該學習的??贍蓯俏頤僑狽φ庵至己玫幕ザ埔約壩行У牟斡牖?,導致績效工資制度改革在實踐中遇到的問題一直沒有得到有效化解。

(二)我國高校績效工資制度改革在實踐中遭遇的問題與完善的建議

高校績效工資制度改革在實踐中遭遇什么問題,這方面學術界已經做了大量卓有成效的研究。有課題組于2011年對32所教育部直屬高校教師進行薪酬調查后發現,高層次人才與青年教師之間的收入差距過大,產生了負面影響。有課題組于2015年在全國部分“211”“985”高校中調查后發現,績效制度改革帶來的不公平問題頗值得重視,具體表現在:(1)不同單位之間的收入差距較大;(2)低級別的教師與青年教師之間的工資差距較大;(3)基本工資普遍較低?;褂醒д叨?1 所高校績效工資方案進行比較研究后發現,改革的主要困難在于薪酬分配制度如何體現高等學校崗位特點,如何有效進行工資調整等方面?;褂鋅翁庾楸冉狹酥泄圖幽么蟾咝=淌Φ墓ぷ市閱曄杖牒蠓⑾?,職稱和職務(包括校內外兼職)是影響中國高校教師差距的主要原因?;褂釁淥恍┭芯砍曬倉賦雋死嗨頻奈侍?。

這說明了隨著我國績效工資制度改革的推進,教師之間工資的不平等成為高校發展的突出問題,制約著高?!八渙鰲苯ㄉ韜透咝V衛硐執慕?,而這也正是德國W型工資引入過程中爭議的焦點問題。如何破解這個問題,我們認為應該從以下兩個方面入手:

實體公正方面,首先,在高校教師工資的構成上,基本工資應該占相當比例,并突出基本工資的保障性。一方面要保證高校教師的基本工資相較于其他行業保持在較高水平,另一方面應縮小高校不同職務和職稱的教師在基本工資上的差距,從而保障青年教師擁有相對良好的生活條件。其次,在績效工資的分配上,適度拉開教師之間的差距是必要的,但是這種差距應該維持在合理的范圍內。何種比例最合適,需要結合當地的經濟發展水平進行測算。再次,針對績效工資的具體構成,應結合績效工資的總額在校院(系)之間進行充分協商之后確定。最后,中央和地方政府應定期調整高校教師工資,與物價的變動相一致。 

程序公正方面,首先,績效工資制度改革關系到每一位教師的權利,教育行政部門和高校尤其要尊重他們的程序性權利,包括知情權、參與權和建議權等。高校在制定本校的績效工資制度改革文件時,應在教師之間充分討論,發揚民主精神,實現學校發展與教師利益的高度契合。其次,省教育主管部門在核定高校的績效工資數額時,應在本地區的高校之間大興調研之風,了解各個高校的特點和需求,盡可能保障各個高校之間的均衡發展;再次,教育部在面對全國高校制定績效工資改革文件之前,應組織一個代表各方利益關切的專家委員會,深入各類各層次高校內部進行調研,并展開討論,聽取各方意見之后再出臺文件。最后,國務院應在目前改革的基礎上,適時出臺《事業單位工資條例》,將目前分散在各政策中的績效工資規定加以整合,從而保證績效工資改革的權威性和效力性。

當前,績效工資制度改革已經是推動高?!八渙鰲苯ㄉ璧鬧匾ナ?。借鑒德國的經驗,在今后的改革實踐中,我們應該按照實體公正和程序公正相結合的要求,充分尊重高校的辦學自主權和教師的學術自由以及其他合法權利,運用法治化的手段破解高校改革中的難題,從而為推動我國從高等教育大國向高等教育強國的轉型奠定堅實的人才基礎。

注釋:
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Manfred Wießner. Leistungssteigerung durch die Dienstrechtsreform 1997?[M]. Herbolzheim: Centaurus Verlag & Media UG, 2002:29.
苗曉丹.德國高校教師薪酬制度及其特征分析[J].外國教育研究,2016(8):76.
Dudo von Eckardstein. Leistungsvergütung für Professoren: Möglichkeiten und Probleme der Umsetzung auf Fachbereichsebene[A]. Horst Albach & Peter Mertens (Hrsg.) Hochschulmanagement[C]. Wiesbaden: Verlag Gabler, 2003:98.
說明:薩克森州政府于2005年2月24日提出立法修正案,州議會于2005年3月9日完成一讀,直到同年7月14日才通過立法。
Kai Handel. Die Umsetzung der Professorenbesoldungsreform in den Bundesländern[R]. Gütersloh, 2005:30-34.
Christoph Biester. Kritik und Lob der W-Besoldung: Die W-Besoldung aus der Perspektive der Professorinnen und Professoren[R]. Wedemark, 2005:2.
高校教授職位對應的工資類型是W型工資中的W2和W3。
根據《聯邦公務員工資法》第33條第1款第1句第1項的規定,高校教授可以獲得招聘績效工資和挽留績效工資。
對應于C型工資中C2,C3和C4的教授編制,在實施后應該變更為對應于W型工資中W2和W3的教授編制。對應于C2和C3的教授編制變更為對應于W2的教授編制,對應于C4的教授編制變更為對應于W3的教授編制。第2句的變更以教授的申請為準。州科學、研究和藝術部經授權,可向國立應用科技大學或者向提供應用科技大學課程的國立高校提供不超過該校全部教授職位10%的對應于W3的教授編制。
Bayerischer VerfGH, Urteil vom 28.07.2008 - Vf. 25-VII-05.
BVerfGE 130, 263.
高校教師薪酬調查課題組.高校教師收入調查分析與對策建議[J].中國高等教育,2014(10):27.
王保平.高校綜合改革背景下的薪酬制度研究[J].中國高等教育,2016(7):11-12.
李倩,史萬兵.高校教師績效工資制度改革的困境與出路[J].教育財會研究,2016(2):43.
胡詠梅等.高校教師收入不平等——基于中國和加拿大高校教師工資性年收入的比較研究[J].中國高教研究,2016(11):85.
作者簡介:葉強,中南財經政法大學講師。
文章來源:《湖南師范大學教育科學學報》2019年第2期。
發布時間:2019/5/15
 
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