對《行政復議法》修改的意見
作者:應松年  
    摘要:  行政復議制度是我國行政糾紛解決體系的重要組成部分, 具有高效、低成本、和諧等優點。但是, 我國現行的復議制度也存在著性質與功能定位不全面、公正性不足、管轄過于分散、和解與調解手段運用不暢等問題, 這造成了我國糾紛解決體系構建畸形、復議制度權威性受到質疑的窘境。值此《行政復議法》修訂之際, 應當對這些問題有一個充分、全面的考慮。只有這樣, 行政復議制度才能長出牙齒、形成威懾、提高老百姓對該制度的信任感, 進而使行政復議真正成為化解行政爭議的主渠道。
    關鍵詞:  行政復議;公正;調解;管轄

從現有的行政復議三部法律法規,即1991年《行政復議條例》、1999年《行政復議法》和2007年《行政復議實施條例》可以看出,對行政復議有一個認識發展過程。此次修改,我們應該總結實務和理論方面的經驗和認識,使我國的行政復議制度更加完善。

一、關于性質和功能

《行政復議條例》第1條規定是:“為了維護和監督行政機關依法行使職權,防止和糾正違法或者不當的具體行政行為,?;す?、法人和其他組織的合法權益,根據憲法和有關法律,制定本條例”。1999年的《行政復議法》作了基本相同的規定。在《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政復議法〉的通知》中,明確指出“行政復議是行政機關自我糾正錯誤的一種重要監督制度”。行政機關的自我糾錯、內部監督,以?;す袢ㄒ?,就是行政復議的性質和功能,這是當時大家的普遍認識。但隨著法治建設的發展和深入,人們的認識也開始深入和變化。人們開始把行政復議和推進政府法治,維護國家和諧穩定聯系起來。2007年,國務院制定了《行政復議法實施條例》,其第1條規定:“為了進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議,建設法治政府,構建社會主義和諧社會中的作用,根據《中華人民共和國行政復議法》,制定本條例”,從解決爭議視角把行政復議制度納入國家整個解決行政爭議的大體系,不再單純從監督的角度考慮,由此當然將引發對整個行政復議的體制、制度設計的綜合考慮。必須大大完善行政復議的功能,為行政復議發展、為解決行政爭議的主渠道邁出堅實的一步。通過解決行政爭議,監督行政機關依法行使職權,?;す?、法人和其他組織的合法權益,這是行政復議的整體目標。解決行政爭議是復議的基礎功能,監督和?;な薔嚀宓哪勘?。此次復議法的修改,必須堅持這一功能定位,在此基礎上構建整個行政復議制度,不能后退。

應該指出,行政復議當然是行政系統內極為重要的監督制度,但它與一般的行政機關的內部監督不同,不能單純定位于上級行政機關對下級行政機關的監督。它的特點是:復議是因公民一方不服行政機關的行為,認為侵犯其合法權益而提出,這種監督具有被動性,沒有公民一方的申請,就沒有復議監督,上級行政機關就不能行使此類監察權,以?;す袢ㄒ?。同時,復議解決的是公民和行政機關之間產生的爭議,復議機關是在行政爭議中居中裁決的機關,因而帶有司法性,通過解決爭議,?;す袢ㄒ?,監督行政機關依法履行職責,從而維護社會穩定,這是復議不同于一般行政監督的特點。解決行政爭議是復議制度多元功能產生的基礎,由此也就要求復議必須有特定的體制和制度,不同于一般的內部監督。

二、關于公正

行政復議是由復議機關對復議申請人和作出原行政行為的行政機關之間的爭議作出裁決,那么這一復議裁決就必須是公正的,否則,在復議和訴訟可以選擇的條件下,行政相對人就不會選擇復議后訴訟的路徑,即便是復議前置的條件下,申請人也可能只是走走過場,不予信任。要使申請人對行政復議的裁決心服口服,從而優先選擇復議,只有一條路,那就是他確信復議是公正的。要達到這種程度,就有許多機制、制度需要建立。首先要求行政復議的機構和人員是公平、公正、無偏私的,其必須有相對獨立、只服從法律的地位,而這正是復議最難辦的事。因為復議機關一般設于行政系統內,參與復議的是公務人員,由他們來解決下級行政機關與公民之間的糾紛,就有官官相護的可能,至少有官官相護之嫌疑,難以取得行政相對人的信任,也就難以展開工作,自己不能做自己的法官,不能既當運動員又當裁判員。因此,保證行政復議達到公正的要求,正是推進復議改革的核心、重點與難點。

這其實也是世界性的問題。應該說,社會矛盾的增多,是世界各國在經濟、社會得到比較快發展的同時,政府對社會和經濟事務的干預大為增加以后的共同現象。社會矛盾的增多以及矛盾所涉及的專業性、技術性增強,使傳統包攬處理全部矛盾糾紛的法院面臨巨大壓力,在這種情況下,由行使公權力的行政機關同時擔負起解決因其自身行為所產生的爭議,進而將一些與社會政策相關的民事糾紛也一并解決,使社會經濟穩定,就成為必然的發展趨勢。解決行政爭議和行政相關的民事糾紛,已成為行政機關職能的重要一部分。

世界各地都有復議性質的制度,大都由不服行政行為的當事人向作出行政行為的上級行政機關提出申請,但由于各地發展的特點以及不同的國情和法制傳統,各地的行政復議體制和制度不盡相同。綜合來看,一類是以英國為代表的,初期行政裁判所制度和其后的美國行政法法官制度;另一類是與行政法院緊密結合的德國、法國制度;第三類是東亞地區的特別制度。英國的行政裁判所是按“一業一法一所”建立起來的,發展起上千個裁判所。每年處理案件100萬件左右,同期向法院起訴的僅5000件。由于行政裁判所的概念與英國的自然公正原則不符,英國議會對行政裁判所的存在展開了討論,后任命以弗蘭克斯為首的委員會進行調查。結論是行政裁判所的存在是必要的,它是司法體系的補充。行政裁判所的組織和程序不需要和法院一樣,但為了達到裁判的公正,所有裁判所的活動必須以三個原則作為指導,即公正、公平和無偏私。后制定為《裁判所和調查法》,裁判所由議會通過的法律直接設立,獨立于行政機關。裁判所主席由大法官或大法官同意的人員名單中任命,成員由裁判所主席從大法官、部長、大臣批準的人員名單中任命;賦予當事人就特定裁判所決定向高等法院提起申訴的權利。(目前,英國已將行政裁判所納入司法系統,正在探索新的行政復議制度)

美國的行政法法官制度,原稱“聽證審查官”1972年改稱為行政法法官。美國行政法法官制度經過了幾次變遷,可以說是一部追求公正的歷史。美國設置聽證審查官時,就已把調查、追訴的職責與聽證審查官分開,使其獨立辦案。但這些聽證審查官本是該機關內部的官員。因而后來就引發了人們對這些聽證官能否獨立、中立和公正的爭議,因此后來將聽證審查官改稱為行政法法官,希望他們和“法官”一樣公正,這些行政法法官在該部門工作,但他們的獎懲任免全部由州人事部門負責管理,以此來保證其獨立公正辦案。但有些州還不滿意,認為各行政機關對行政法法官雖無人事管理權,但在該機關工作,仍有可能受到影響,因而有些州就成立行政法法官辦公室,集中起來、分頭辦案,這種行政法官辦公室正在聯邦各州發展。

根據80年代統計,社會保險方面,向州政府提出申請約125萬件,被拒絕后要求州政府重新審查的25萬件,由行政法法官主持聽證的為15萬件,不服上訴至社會保障署的約2-5萬件,再上訴至法院的每年約1萬件。

美國實行“窮盡行政救濟”原則,在一定意義上也就是復議前置原則,因此絕大部分行政爭議都通過行政法法官解決。在行政法法官處理的案件中,百分之九十以上通過調解、和解解決。

法國和德國都實行行政法院制度。法國行政法院屬行政系統,除行政法院外,也還有其他救濟途徑。但由于行政法院公正辦案,在民眾中有權威性,因此在解決行政爭議方面,主要依靠行政法院。德國行政法院屬專門法院,此外還有財稅法院、社會法院等。同時,德國也有行政復議,但缺乏統一的制度,由具體法律規定。

東亞地區的行政復議制度,近期來有很大變動,是世界上比較富有特色的,其核心的推動力也是為了追求公正。日本的行政復議制度經歷了三個階段。早期是明治時期的訴愿法,“規定明治憲法下的不服申訴——訴愿,比起救濟制度,更傾向于將訴愿定位為行政監督制度?!?962年修改為《行政不服審查法》?!靶姓系牟環晁?,是指對行政廳的處分以及其他公權力糾紛行為不服的國民,向行政機關提出不服申訴,通過行政機關的裁斷來實現救濟自己權利、利益的程序。不服申訴由行政機關裁斷,這一點區別于行政訴訟?!鋇?,“由于行政機關裁斷屬于行政的‘自我統制’缺乏‘第三人性’,因此也常常被指出在判斷和審理的公正性上存在著問題?!蓖稀拔爍玫匚袢ɡ嫣峁┯惺敵У木燃貿絳蠔托薅┣靶猩蠓?,同時制定的行政案件訴訟法也進行了修訂,而隨著行政程序法的制定,修訂前行審法,確保公正性的程序不夠充分等問題變得更突出了?!?o:p>

《日本行政不服審查法》第一章第1款明確,“通過規定國民能經簡單迅速且公正的程序廣泛地對行政廳提出不服申訴的制度的目的在于,在實施國民權利利益救濟的同時,確保行政的適當運營?!斃錄尤肓朔從承薅┨致垡餳械摹骯幣淮?。

行政不服審查法為達到公正目的,在制度設計上作出了重大變化,在審理主體中建立了審理員制度,在審查請求中建立了審理員制度和行政不服審查會制度,在再審查請求程序中建立審理員制度。

1.審理員

建立審理員制度審理審查請求。要求審查機關的行政廳需制作審理員的名薄并進行公布,以增強透明性。在審理員的選任上,《審查法》規定,一般情況下應從審查機關本廳的職員中指定,但與審查有利害關系或曾參與審查請求相關的處分或參與了,與再調查請求相關的決定的人不得成為審理員,實行回避制度?!渡蟛櫸ā芬補娑?,可以聘用外部人才作為審理員,成為固定職員。

審理員的地位。審理員雖是審查機關的輔助人員,但對審查機關具有一定的獨立性,具體審理不受行政廳的干涉,可以以自己的名義獨立作出。在審理決定上,審理員可以作出審理員意見書,但是意見書的內容和裁決書不同時,審查機關在裁決書中載明理由即可。

2.行政不服審查會

審查會是咨詢機關。由于審理員畢竟是審查廳所屬的職員,最終還是可能要受到審查廳內部的約束限制。為了確保公正和中立性,就要求引入第三方機制參與裁決。但僅在審查請求中適用,不用于再審查請求。

行政不服審查會設在總務省。主要由總務大臣任命的具有法律或行政方面的優秀有學識者9人作為委員組成。在具體進行調查審議時,可以是3人組成合議庭,也可全體委員組成合議庭進行調查審議。其專業性較強。但行政不服審查會性質為咨詢機關。原則上,受理審理員意見書的審查機關有義務就審查請求的特有方面向其提出咨詢,但最終行政不服審查會的答復對審查機關并無約束力。如果裁決的內容和咨詢答復不同,在裁決中載明理由即可。

3.不服申請審查的程序

審理的受理機關。行政不服審查法確立了“審查請求中心主義”,即原則上由作出行政行為以外的行政機關進行審查,以保證審查的公正性。一般是向審查機關提交審查請求書,或經由原行政行為機關向審查機關提交請求書。新法還規定,在作出行政行為的行政機關存在著上級行政機關的情況下,并不是向上一級行政機關,而是應該向最高一級行政機關提出審查請求。因為最高一級行政機關一般被認為是能作出公正判斷的。

審理的方式。以書面審理為原則,申請人或參加人要求必須賦予申請人口頭意見陳述的機會。經審理允許,還可以組織辯論和詢問,雙方充分發表意見。

審查請求的提出,采用的是不停止執行的原則,并不妨礙行政處分的效力、執行。

韓國的行政復議制度獨具特色。1984年《訴愿法》被廢除,1985年《行政審判法》施行,至2017年4月,在不到32年的時間里,《行政審判法》已修改12次。

在韓國,行政審判首先是一種權利救濟,其次也是一種行政自我監督。

1985年制定的《行政審判法》,將行政審判委員會作為議決機關。韓國實行裁決與議決相分離的方式。裁決廳僅能對被申請的行政行為的法律問題進行判斷,而不審視行為事實,其裁決要受到行政審判委員會議決的限制。

2010年進行了第五次修訂,國務總理行政審判委員會更名為“中央行政審判委員會”,中央行政審判委員會有權對市、道的行政復議委員會進行調查和指導。中央委員會由70名以內的委員構成,經國務總理同意后,由總統任命。

目前韓國的行政不服申訴程序主要分為一般行政審判和特別行政審判,以及其他一些行政不服申訴程序。前者如果不準用司法程序則構成違憲,而后者則不要求準用司法程序;前者以發揮權利救濟功能為主,后者以發揮行政自我監督機能為主;前者必須與行政訴訟相聯系,后者則必須與行政程序相聯系。

行政審判應以口頭或書面形式進行。關于審判委員會的裁判,對被申請人和其他相關行政廳均有拘束力,不履行的,委員會有強制權。

對于行政審判裁決不服,提起撤銷之訴的,原則上以原處分機關為被告。

從以上簡略介紹可以看出,這些國家都產生了復議制度,雖然制度各不相同,但都走上了追求公正之路,其核心舉措都是使復議機構能獨立公正的作出裁決。

我國從2007年開始復議制度改革,2008年國務院發布“關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知”,采用建立行政復議委員會的制度,推進復議的獨立、公正。經過這幾年的實踐,各地復議委員會的體制、地位、作用和具體制度不盡相同。此次修訂行政復議法,應該對復議委員會的作用和經驗作認真、細致的總結,以決定是否保留行政復議委員會,以及復議委員會的具體運作制度。

三、關于復議的管轄

復議管轄是指復議機關是作為行政行為的上級業務主管部門還是同級政府。我國的復議管轄機關一開始都實行上級業務主管部門,例如,對縣衛生管理部門的具行政行為不服,向市衛生管理部門申請復議。當時主要是從專業性上考慮。行政復議改革的進行,有些地方開始實行相對集中復議權,以一級政府為復議機關,逐步發展體現在有些地方實行本級政府所屬行政部門,除垂直領導外,全部都以該級政府為復議機關。在市、縣政府成立復議局。

這一改變是有必要的。首先,一級政府內設工作部門,是經政府設置和授權代表政府管理某一部門業務。其作出的行政行為是否合法,是否侵犯了公民的權益,理應由所屬政府作出復議裁決。屬于一級政府的監督權和政績。其次,申請復議就在本地,方便老百姓。第三,在一級政府所設各部門中,有些復議案件多,有些少,甚至沒有。在設置復議機關時,就很難確定設或不設,集中于市、縣政府,就可以保證多部門,如有復議都可提起,且有專門機構解決人員和經費問題。第四,行政復議人員力量嚴重不足。2008年統計,行政復議機關達18萬多個,地方三級政府的專職行政復議人員1532人,區縣級人民政府專職行政復議人員平均為0-2人。第五,更重要的是在,為了公正復議,推行行政復議委員會后,復議委員會要求委員中有半數以上是外聘的專家,這在小一些的市或縣的,各部門是無法做到的,必須集中到縣、市一級,即使如此有些地方仍相當困難。因此,目前有的省、市、縣建立復議局,把復議集中于省、市、縣一級復議局。實踐已證明,復議權的集中行使是有利于推進復議制度的發展的。

四、關于和解、調解

1991年行政復議條例和行政訴訟法一致,規定不得調解。1999年行政復議法未置可否,沒有就調解、和解問題作出規定,但2007年的行政復議法實施條例,大大前進了一步,對和解與調解分別作出了規定?!暗謁氖? 公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議,申請人與被申請人在行政復議決定作出前自愿達成和解的,應當向行政復議機構提交書面和解協議;和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益的,行政復議機構應當準許?!薄暗諼迨跤邢鋁星樾沃壞?,行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解:(一) 公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的;(二)當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

當事人經調解達成協議的,行政復議機關應當制作行政復議調解書。調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果,并加蓋行政復議機關印章。行政復議調解書經雙方當事人簽字,即具有法律效力。

調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的,行政復議機關應當及時作出行政復議決定?!?o:p>

《行政復議實施條例》把和解、調解都列入復議制度,顯然是與復議的總目標相聯系的。復議是為了解決行政爭議,構建和諧社會,和解、調解就是不可或缺的手段。行政爭議是公民和政府之間發生的爭議,這個爭議是去法院解決好?還是去行政系統內解決好?無疑,公民一般都會挑選,也希望在行政系統內解決。中國人的傳統觀念是:把官司打到法院去,這就意味著和行政機關撕破臉了,今后還要長期和行政機關在一起發生關系,以和為上,最好都在行政系統內解決,而解決的方法更希望是通過和解、調解。和為貴,對行政機關來說,能通過和解、調解,化解矛盾、維護社會穩定,是各級政府都追求的目標。雖然和解有必須在自由裁量權范圍內,不得損害國家利益、公共利益和他人利益的規定,但這是不難做到的。行政自由裁量權是極其寬闊的,且行政機關擁有極多的手段,來彌補可能給公民造成的損失。我們看美國的行政法法官制度,百分之九十以上的行政爭議都通過行政法法官解決,這是對社會很有益的數字。和平解決爭議,這對?;す袢ㄒ?,促進行政機關自我糾錯也是極有作用的。由此也大大減輕了法院的負擔。當然,司法最終裁決還是必須的,它是復議得以和解、調解解決的保障,特別是能依法公正解決的保障。

建議修訂新法時,能把這一點寫入法律,使復議制度在建立和諧社會中發揮很好的作用。

五、關于行政復議的被告

我國解決行政爭議的渠道有調解、信訪、裁決、仲裁、復議和訴訟等眾多渠道,但最主要的應該是復議和訴訟。有些國家把復議和訴訟列為兩條不同的、相互競爭的渠道。我國則將二者互相銜接,都是解決行政爭議,且互相配合的兩個階段。就復議和訴訟比較,二者各有特點和優點。

復議和訴訟,復議是第一階段,訴訟是第二階段,地位不同,司法最終解決。二者也有共同點,都是居中解決爭議。國家行使權力,主要有三種方式,稱為立法、行政、司法。都有各自的要求、特點和規則。立法的特點在于法定的集體經法定程序討論、決策、制定規范;行政的特點是直接根據具體情況執行法律,發生雙方關系;司法的特點是居中裁決,屬三方關系。但實踐中,在立法、行政、司法三大權力系統中,各系統有時也要運用其他的行使權力的形式。如在行政系統中需要制定規范,稱為行政立法;需適用居中裁決的方式解決糾紛,稱為行政司法。適用這種不同的行使權力的方式,就要遵循這種權力方式的特點和行使規則。行政立法,就必須通過公眾參與、專家討論、合法性審查、集體討論決定等程序,不能一個人說了算;行政司法必須居中裁決,公正無偏私。行政復議屬于公民不服行政機關的行政行為,向復議機關申請復議,復議機關一方面要行使監督權,審查其是否合法合理,但是它是通過居中裁決的方式進行審查,作出是否撤銷的決定,是一種準司法行為。按照這種方式進行行政復議,就必須要求復議機構和人員能和司法一樣獨立、公正行使復議權力,做到公正、無偏私,而這正是行政復議所要求的。行政復議這種準司法性的行使裁決的形式,就與法院的裁判具有相似性,都是居中裁決,既然在法院的審判中,一審法院不可能當被告,那么復議機關依法裁決,申請人不服提出訴訟的,復議機關也不可能當被告,被告應該是原作出行政行為的行政機關。

這是我國行政機關行使居中裁決權制度中的一個重大問題。根據法律授權行政機關,對某些民事糾紛行使居中裁判權,我們稱為行政裁決。例如,在治安管理處罰中,甲把乙打傷,治安管理人員除作出處罰決定外,同時也對賠償糾紛作出裁決,其中一方不服,提起訴訟,裁決者,治安管理人員就要當被告,治安管理人員認為此事與他無關,不該當被告,最后修改治安管理處罰法,改為不裁決,僅調解,也就不當被告。同樣,在發生輕微機動車事故時,也規定由交通管理員對賠償糾紛作出裁決,后為了不當被告,也修改為調解?;褂幸恍├嗨瓢咐?,對行政機關居中裁決糾紛或民事糾紛的,準司法行為應該是都明確規定,被裁決的雙方當事人有一方不服的,可以提起訴訟,由雙方當事人為原被告,作出裁決的行政機關不當被告。這也是世界通例。

這樣看來,在行政訴訟中規定的雙被告制度,是不符合復議制度的性質、特點和規則的,建議在復議法修改時改變這一規定,僅由行政爭議的原雙方當事人為原被告,并在立法時單獨就行政訴訟中的雙被告制度作出修改。

六、充分發揮行政復議的作用

復議和訴訟是解決行政爭議的二個階段。比較而言,二者又各有特點和優點。行政復議的特點和優點是,復議的受案范圍較廣,不僅可以受理合法性問題,也可以受理全部合理性問題。復議雖然是居中裁決,但其程序比較快捷;復議機關的專業能力比較強;復議可以更有能力、更好地協調行政爭議,達到社會和諧的目標;復議不收費,更廉價等等。因此,只要我們能在復議中充分發揮這些優勢,相對人應該會更愿意先選擇復議。復議最核心的問題,如上所述,是公正。如果我們能建立起獨立、公正、公開的復議機構、人員和公正裁決的機制,那么,相對人也一定會更多選擇復議,使復議成為我國解決行政爭議的主渠道,有助于建設?;す袢ㄒ?,促進行政機關自我糾錯的法治政府,推進和諧社會的建設。希望我們這次行政復議法的修改,能達到這一目標。

注釋:
(1)參見《日本現行行政法》第十五章“行政的不服申訴”,市橋克哉等著,田林等譯,法律出版社2017年第1版。
(2)同上
(3)同上
(4)同上
作者簡介:應松年,中國政法大學法學院教授。
文章來源:《行政法學研究》2019年第2期。
發布時間:2019/5/15
 
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