論人大代表人身特別?;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵?/span>
————相關地方性立法及其備案審查的展開討論
作者:張晉邦  
    摘要:  《代表法》第32條第3款確立了人大代表人身特別?;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵?。根據憲法和法律的規定,地方人大作為地方國家權力機關,對于結合本地區實際情況保證憲法法律的正確解讀和執行擁有重要的憲法職責。地方人大如何理解代表特別?;ば砜扇ǖ墓娣賭諍?,成為合目的性審查原則能否得到正確實施的前提和關鍵。但通過梳理可以發現,這一原則在地方性立法中未能得到良好落實,存在大量問題。我國就地方性法規和規范性文件的立法監督確立了雙軌制的備案審查體制,但地方性法規的備案審查體制存在著審查主體和提請主體位階過高、備案審查動力不足等問題,這些問題亟待改善,以促進我國人大代表人身特別?;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵虻墓岢?。
    關鍵詞:  人大代表;人身特別?;?;合目的性審查原則;地方性法規;備案審查

一、問題的提出

我國人大代表的人身特別?;な視萌舜笮砜芍貧?。根據憲法和有關法律的規定,非經本級人大主席團或者常委會的許可,縣級以上人大代表不受逮捕、刑事審判以及其他限制人身自由的強制措施。因現行犯被拘留或者鄉鎮人大代表被采取上述強制措施的,執行機關應向本級人大報告。人大據此所擁有的代表人身特別?;ば砜扇ㄒ恢筆鞘導械娜鵲愫湍訓鬮侍?。伴隨我國法治建設的進步,侵犯人大代表所享有的人身特別?;さ氖錄呀銜始?。但由于長期以來我國憲法和法律對代表人身特別?;す娑ǖ母叨燃蚵院透爬?,很容易引起對人大代表享有的人身特別?;さ牟壞崩斫?。相關人大不適當的行使代表人身特別?;ば砜扇?,乃至“人大代表人身特殊?;さ姆曬娑ū歡褚飫謾?,逐漸成為近些年來人大代表人身特別?;ぶ卸嚳⒌耐懷鑫侍?。

實踐中,相關人大或在程序上長期擱置執法部門的許可申請、無視相關司法申請另行作出調解決定、作出否定申請決定時拒絕說明理由、乃至短期內反復作出截然相反的決定;或在實體上以涉案代表對本地經濟社會發展有重大貢獻、涉案代表已經還清涉案款項為由,拒絕、規避相關部門的許可申請,致使涉案人大代表難以歸案,正常的司法活動難以展開,引發了廣泛的社會爭議。從代表人身特別?;ぶ貧鵲南喙氐胤叫粵⒎ㄇ榭隼純?,也存在較多問題??梢運?,相關人大如何行使代表人身特別?;ば砜扇?,一定程度上是一個普遍存在爭議的問題。

在世界各國,對于民意代表的特別?;ぞ粢榛嶙災問孿?。各國民意機關對民意代表的人身特別?;し裼諤囟ǖ惱文康?,遵循特定的職權原則,落實為特定的法律規定,體現出人民主權原則與法治原則的交融調和。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,人大在國家政權體系中享有崇高的地位,相關國家機關由人大產生,向人大負責,受人大監督?;諉裰髀嘸?,相關人大的職權行為與履職規范對于維護法律的安定性價值具有核心作用。相關人大究竟應該如何行使代表人身特別?;ば砜扇?,成為解決問題的關鍵。

二、代表人身特別?;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵?/span>

事實上,針對實踐中一些地方行使人大代表人身特別?;とㄊХ兜南腫?,早在2010年《代表法》修訂之初,就有意見提出應當就縣級以上人大主席團或常委會許可相關執法部門申請對人大代表采取強制措施的標準進行明確。2010年10月28日第十一屆全國人大常務委員會第十七次會議修改通過的《代表法》接受了這一意見,在其第32條中增設第3款規定,“人民代表大會主席團或者常務委員會受理有關機關依照本條規定提請許可的申請,應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形,并據此作出決定?!痹詵曬娣噸?,“應當”是“必須”的意思,“并據此作出決定”應當理解為有關許可決定只能依據對“是否存在對代表在人大各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形”這一標準進行審查的結果作出。

應該來說,《代表法》第32條第3款的規定是明確的,實質上以法律的形式正式設立了人大行使代表人身特別?;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵?。從文義解釋和論理解釋的角度來看,該條款所確立的這一審查原則至少具有以下特點(如下表所示)。


(一)在代表人身特別?;ば砜扇ǖ娜Ρ曜擠矯?o:p>

首先,人大許可權的行使目的具有特定性。這是人大代表人身特別?;ば砜傻暮夏康男隕蟛樵虻暮誦哪諶?,即人大對有關部門的許可申請進行審查的目的主要在于?;と舜蟠硨戲鬧安皇艿講煥跋?,因此審查標準必須緊緊圍繞有關代表有無因為履行職務受到法律追究和打擊報復而展開,即“是否存在對代表在人大各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形”。從性質上來說,這主要是一種以特定政治目的為主的政治性?;?。

其次,人大行使許可權進行審查的特定性目的,決定了審查內容的關聯性。從審查內容上來說,凡有助于人大判斷有關部門對有關人大代表采取強制性措施的真實政治意圖的法律事實和證據材料均可納入審查范圍進行嚴格審查,凡與此無關的不應當要求有關部門提供。

(二)在代表人身特別?;ば砜扇ǖ娜υ俗鞣矯?o:p>

首先,人大行使許可權啟動相關審查具有義務性。根據《代表法》第32條第1款和第2款的規定,所有針對人大代表采取的強制措施必須經由人大許可,這實際上也意味著人大對有關機關的許可申請有必須受理的義務,若人大怠于受理,則對人大代表的人身自由進行特殊?;さ哪康母疚藪猶鈣??!洞矸ā返?2條第3款在此基礎上進一步規定,人大在受理有關機關的申請后,“應當審查”是否存在對代表進行法律追究或者打擊報復的情形。這意味著人大有必須進行審查的義務。

其次,由于受理程序與審查程序的相互關聯,人大的審查的義務性也內在地包含了人大受理申請后應及時進行審查,即審查進行的及時性。即一經受理則必須審查,不能怠于審查。因為如果有關人大擱置申請不及時進行審查,同樣屬于對審查義務的實質違反。

再次,審查決定的對應性。即人大審查結束后作出許可的決定權是一種有針對性的專門權力,其權力邊界以法律所規定為準。人大代表特別?;さ哪康氖翹囟ǖ?,人大審查后作出的決定內容,應該以法律規定的申請事項為準作出回復,即必須緊緊圍繞代表履行職務是否受到了法律追究或打擊報復,如果存在這類情形,則對有關部門的申請不予許可,不存在此類情形則應該許可。除此之外,人大決定權的范圍受到嚴格限制,有關人大無權以與代表人身特別?;つ康奈薰氐氖孿詈屠磧勺鞒銎淥齠?。

(三)在代表人身特別?;ば砜扇ǖ娜κ糶苑矯?o:p>

首先,人大審查權具有專有性?;諶嗣裰魅ㄔ?,審查目的的特定性和審查啟動的義務性原則體現了人大的許可權屬于議會自治,是專有權力,不受侵奪和侵蝕。

其次,人大進行審查時審查權能應具有實質性。審查的特定目的決定了人大必須進行實質性的審查,才能夠達成?;と舜蟠砣松砣ɡ哪勘?。因此人大許可權是由人大專門行使的實質性審查權,人大并非僅就程序問題進行形式審查,還應著重就實體問題進行實質審查。

再次,人大審查權存續的暫時性。根據《代表法》第32條第3款的規定,人大許可權只有在受理有關機關申請對人大代表采取強制措施的時候方才啟動并作出決定,也就是說,只有當代表遭受到了法律追究或者打擊報復時人大才會對其啟動審查采取?;ご朧?,這是一種暫時性的特別措施,但并不意味著打破法治所要確保的正常政治狀態。人大代表本身并不具有超越法律的例外的特權,同樣需要遵守一般法律的規定,只有遭遇到了報復迫害等異常對待時其人身自由才處于特別?;ぷ刺?。一旦人大特別?;さ哪康拇锍?,人大代表如有違法行為,仍需適用正常司法程序,接受法律制裁。

如上,可見,人大在行使代表人身特別?;ば砜扇ㄊ?,所需遵守的合目的性審查原則在規范內涵上是一個內在邏輯嚴密的統一體,若干子原則相互融貫關聯,其中人大審查的特定政治目的(即人大審查目的的特定性)在人大代表人身特別?;ば砜傻納蟛樵蛑芯佑謚行奈恢?。人大對代表進行的特別?;さ哪諶?、啟動、時限、邊界、主體、權能、時效等均全數圍繞這一目的展開。保證代表履職對于代表特別?;ぶ貧榷躍哂兄實墓娑ㄐ?。相關人大行使該職權理應嚴格遵守合目的性審查原則的規范內涵,不得濫用許可權。

三、省級地方性法規中代表人身特別?;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵?/span>

在我國,地方各級人大是地方國家權力機關,是地方政權體系的核心,各級人大代表的人身特別?;ば砜扇ㄏ嚶Φ撓篩骷度舜笮惺?。地方人大如何理解代表特別?;ば砜扇ǖ墓娣賭諍?,成為《代表法》第32條第3款所闡明的合目的性審查原則能否得到正確實施的前提和關鍵。根據憲法和法律的規定,省級人大作為我國重要的地方國家權力機關,對于結合本地區實際情況保證憲法、法律等的正確執行有重要的憲法職責。但通過梳理可以發現,《代表法》所確立的合目的性審查原則的審查標準在省級地方性法規中不盡理想。

(一)省級地方性法規一般未能落實合目的性審查原則

1、部分省級地方性法規欠缺對審查標準的規定

部分省級人大制定的《代表法》實施辦法,未對代表的人身特別?;ば砜傻納蟛楸曜甲饗嚶娑?。部分省級人大關于代表人身自由保障的規定散見于其他規范性文件之中,這一類規范性文件大多亦未對有關人大許可權的行使標準作出明確規定。部分省級人大則未制定專門的《代表法》實施辦法。

2、部分省級地方性法規照搬法律規定的審查標準

部分省級人大所制定的實施辦法則引用了《代表法》第32條第3款的原文,未對其作出進一步的細化規定,或僅對人大許可權的審查標準條款補充了“及時”字樣,或者對審查時限作了補充規定。這種情況較為普遍,占據了省級人大所通過實施辦法的多數。根據《立法法》第73條第3款的規定,“制定地方性法規,對上位法已經明確規定的內容,一般不作重復性規定?!庇Ω盟?,這部分人大雖引用《代表法》第32條第3款原文,對人大代表人身特別?;とǖ暮夏康男隕蟛樵蜃髁艘話閾緣娜啡?,但缺乏實施細則,不利于人大代表人身特別?;ば砜扇ㄉ蟛樵虻玫繳釗胱既返墓岢?。

(二)部分省級地方性法規違反審查決定的對應性

部分省級人大所制定的實施辦法對《代表法》第32條第3款的有關規定作了不適當的刪改,突破了《代表法》所明確的審查邊界。如陜西省實施《代表法》辦法第31條第3款中以“及時作出是否許可的規定”替換掉了《代表法》中的“并據此作出決定”的規定。吉林省實施《代表法》辦法也替換了《代表法》中“并據此作出決定”的規定,改為規定有關人大接到執行機關書面報告,審查有關情形后,“及時作出許可決定”。重慶市實施《代表法》辦法則僅對審查內容做了規定,刪去了《代表法》第32條第3款“并據此作出決定”的規定。

《代表法》第32條第3款中合目的性審查原則所確立的審查決定的對應性,是對人大許可權的重要限制,意即人大的審查決定必須根據代表有無因為職務行為而遭遇法律追究或者打擊報復的情形,針對有關部門的申請作出對應決定,不得逾越申請范圍作出其他決定。這些地方性法規,雖體現了人大許可審查的義務性和目的性,但由于刪去了《代表法》第32條第3款中“并據此作出決定”的規定,實際上打破了《代表法》中審查決定權的對應性原則所確立的閉合結構,為有關人大擅自擴大決定權預留了空間。實踐中因此經常出現部分人大無視相關部門的具體申請事項,以超越法律規定的事由另行作出決定。根據我國《立法法》第72條第1款的規定,省級人大及其常委會在不同憲法法律及行政法規相抵觸的前提下可制定地方性法規。上述地方性法規,顯然有抵觸上位法之嫌。

(三)省級地方性法規立法現狀的基本總結

如上所述,根據對全國34個省市自治區(港澳臺除外)及部分市縣具體規定的梳理,僅以省級地方性法規而言,除有15個省市區的代表法實施辦法照搬《代表法》相關審查標準的規定,6個省市區的實施辦法基本照搬《代表法》的審查標準,僅以“及時”字樣或“三日內”字樣稍作添補外;有3個省市區的實施辦法中不適當的刪改了《代表法》所確立的審查標準;3個省市區的代表法實施辦法對審查標準未做規定,有2個省市在相關地方性法規中未對審查標準做規定,有2個省市區未對《代表法》作出專門實施辦法。也就是說,我國有近三分之二的省級地方性法規照搬《代表法》原文,有近三分之一的省級地方性法規未能對《代表法》所確立的合目的性審查原則作出妥善規定。

省級地方人大立法上的這種狀況,雖然在一定程度上確立了人大代表人身特別?;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵?,但廣泛存在的立法抵觸上位法、立法過于原則、立法不作為的情況,必然使得《代表法》相關規定難以得到準確的解讀,不利于法制的統一、地方人大的正確履職和人大代表人身特別?;の侍獾姆煽刂?。

四、其他地方性立法中代表人身特別?;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵?/span>

根據《憲法》第5條,市、縣級人大作為一級地方國家權力機關,同樣承擔著維護國家法制統一,確保憲法法律得到準確實施的憲法職責,有權根據法律規定就《代表法》第32條第3款的規定制定地方性法規或者作出相關決議、決定。值得注意的是,2015年《立法法》對設區的市立法權的立法范圍作了相應限制,但根據立法學原理,地方人大以立法程序在《立法法》修改前通過的規范性文件,未被上級人大宣告違法或撤銷的,應當推定為有效的地方性法規。由于省級地方性法規中普遍未能就《代表法》第32條第3款的適用作出具有可操作性的規定,相關地方面臨相關執法部門的許可申請需作出決定時亟待有法可依,因此實踐中該條款的具體實施大多由市縣一級人大通過地方性法規或制定規范性文件予以規定。

從目前能夠搜集到的部分市縣人大所作的地方性法規或規范性文件來看,大部分對人大行使代表人身特別?;ば砜扇ǖ納蟛楸曜?、審查內容、審查義務、審查期限、審查機構、審查程序等內容做了有關規定,一定程度上落實了《代表法》第32條第3款所確立的合目的性審查原則。但這些規定也存在著不同程度上的偏差,除相應地方性立法欠缺審查標準外,部分地區還出現了偏移審查目的的特定性、突破審查目的的特定性、混淆審查內容的關聯性、虛置審查主體的專門性、侵蝕審查權能的實質性等不規范現象,不利于合目的性審查原則的貫徹實施。具體而言,體現在以下方面。

(一)部分市縣地方性立法偏移了審查目的的特定性

在審查目的的表述上,溫州市人大相關規定為“應當審查是否存在對代表依法履職進行法律追究,或者對代表執行職務行為打擊報復等情形”,黃岡市人大相關規定為“審查案件是否對代表依法執行代表職務的行為進行非法追究、打擊報復、誣陷迫害等”,西寧市城北區人大規定為“審查是否存在對代表依法執行代表職務的行為進行非法追究、打擊報復等情形”,這些規定與《代表法》的規定均存在一定出入。

《代表法》規定的審查目的為“審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形”,規定雖較為概括,但仍有特殊的豐富內涵。這一標準蘊含著兩層原理,一是人大代表在人大會議上的發言和表決不受法律追究,享有較高的言論自由,但議會斗爭是現代民主政治的重要載體,議會中民意代表的言論雖免除法律責任,但必須承擔相應的政治后果,代議機關可以通過罷免彈劾等對民意代表進行監督和問責,民意代表本身因其履職表現亦承擔落選的風險,但嚴禁來自會場內外的法律追究。二是不同于西方議員主要在議會中履職,由于我國實行兼職代表制,代表履職不僅僅局限于議會。因此代表在人大閉會期間在議場外進行的其他建議、批評和意見等職務行為亦不受打擊報復,包括政治上的和以法律名義作出的,對其?;じ細?。上述規定未能準確的解讀《代表法》的規定,不盡嚴謹,更極有可能出于相關誤解,錯誤的行使代表人身特別?;ば砜扇?。

(二)部分市縣地方性立法突破了審查目的的特定性

在審查目的的規定上,根據《德州市人民代表大會常務委員會關于辦理對市人民代表大會代表采取限制人身自由措施的辦法》第4條第3款的規定,大會主席團或者市人大常委會認為拘留不當或者影響國家權力機關正常運轉不予許可的,執行拘留的機關應當立即予以釋放。根據《杭州市下城區人民代表大會常務委員會關于許可對代表采取限制人身自由措施和實施刑事審判的暫行規定》第14條的規定,大會主席團或者區人大常委會審查對代表采取強制措施或者實施刑事審判,有可能因為影響區人大或者區人大常委會會議正常召開為由作出不予許可決定。這些規定新確立了是否“影響國家權力機關正常運轉”的審查目的,是對《代表法》第32條第3款原有審查目的的自行擴張,存在著合法性疑義。事實上,保證代表履職與保證代表機關正常運轉并不完全一致,二者具有不同的憲法目的和后果。在保證代表履職為主的?;つJ較?,代表的非履職狀態不受到任何特別?;?。在保證代表機關正常運轉為主的?;つJ較?,則很有可能出現代表在未履職狀態下犯罪,但為了保證代表關運作而豁免其罪行的情況。如果缺乏對于所謂“國家權力機關正常運轉”的明確法律規定或解釋,該款規定很容易成為部分代表逃避罪責的借口。

(三)部分市級地方性法規混淆了審查內容的關聯性

如嘉興市人大有關辦法第10條規定,其“內務司法委員會審查提請許可事項,應當重點審查下列內容:(一)提請機關報送的材料;(二)擬采取限制人身自由措施或進行刑事審判的程序;(三)是否存在對市人大代表在人民代表大會或者常務委員會各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者有對市人大代表提出建議、批評和意見等履行職務行為打擊報復的情形?!?a href="#_ftn26" name="_ftnref26" title="">德州市有關辦法第8條規定,市人大常委會人事代表工作室應當依法對提請許可報告進行審查并向市人大常委會主任會議報告?!吧蟛檳諶蒞ǎ海ㄒ唬┖聳等啡鮮腥舜蟠砩矸?;(二)提請機關和報告內容是否符合本規范;(三)是否存在對市人大代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究的情形;(四)是否存在對市人大代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形;(五)是否存在其他不符合法律規定的情形?!?a href="#_ftn27" name="_ftnref27" title="">

這些規定均將《代表法》第32條第3款所明確的“是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復”的審查目的與其他審查內容并列規定,實際上是將人大的審查目的與審查內容進行了混淆,也就使得審查的目的出現泛化,不利于審查標準的準確界定和實施。從法理上來講,審查的目的與內容共同構成審查標準,審查目的較為具體和凝練,具有質的規定性。審查內容則是對審查目的的衍生和外化。審查范圍與審查內容則是從不同角度對審查的對象進行的概括,范圍側重于描繪審查對象集合而成的范疇邊界,內容側重于描繪審查對象的具體形態。審查目的決定審查內容,審查內容細化審查目的。為免混淆,審查目的不宜與審查范圍內的其他審查內容并列規定,而應作為指導性條文獨立成款。

(四)部分市級地方性法規虛置了審查主體的專門性

根據嘉興市人大有關辦法第10條和第13條的相應規定,對“是否存在對市人大代表在人民代表大會或者常務委員會各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者有對市人大代表提出建議、批評和意見等履行職務行為打擊報復的情形”進行審查的機構是嘉興市人大的內務司法委員會。人大常委會直接審查的內容則主要是提請機關的提請報告和說明,及內務司法委員會的審查意見。這就使得代表合法履職有無受到不利影響的直接判斷權從人大常委會轉移到了其內務司法委員會。人大常委會雖然可對內務司法委員會的審查意見做出審議,但這種審議是間接審查,人大常委會的直接審查權受到內務司法委員會的實質性影響。

又如,德州市有關辦法規定,提請單位許可報告的具體處理單位是市人大常委會人事代表工作室(以下簡稱人代室)。代表履職有無受到法律追究及打擊報復等不利影響的審查單位也是人代室。提請機關的許可報告經過審查符合法律規定的,報經市人大常委會主任或者副主任同意后,由人代室負責起草向主任會議的書面匯報材料。主任會議在聽取關于提請許可對市人大代表采取限制人身自由的措施匯報后,決定是否將該事項列入市人大常委會會議議程。對列入市人大常委會會議議程的,由人代室起草主任會議向市人大常委會會議提交的有關情況說明、決定(草案)并附提請機關書面報告和有關材料。人代室在收集綜合市人大常委會組成人員審議意見后,向主任會議匯報。經主任會議審議,決定是否將決定(草案)提交市人大常委會會議進行表決??杉?,根據規定,德州人大的人代室和主任會議分享了代表人身特別?;ば砜扇ǖ氖抵市勻?,人大常委會淪為表決機構,僅擁有程序性的許可權。

上述規定擅自將人大許可權下放至常委會主任會議甚至是具體辦事機構或工作部門的做法,并未得到《代表法》的授權,明顯于法無據。根據《地方各級人大及地方各級政府組織法》第48條的規定,主任會議是處理本級人大常委會重要日常工作的機構,在人大閉會期間處于核心地位。但其終究并非一級國家權力機構和代表機構,不得超越法定權限直接行使人大常委會具有的職權。實踐中主任會議的職責也一般是處理程序性工作,而不具有實體性權力。1984年全國人大辦公廳及法工委在關于地方組織法的一些問題的答復中曾經規定主任會議在特殊情形下批準人大代表強制許可的權力,但必須在事后報本級人大常委會會議追認。在2010年修訂《代表法》的草案討論過程中,也曾考慮過在閉會期間、緊急情形或者特殊情況下,賦予人大常委會主任會議對人大代表被采取法定限制人身自由的措施的許可權,但在最終表決時還是沒有通過。所顧慮的就是允許主任會議享有實體性權力會給人大制度帶來不必要的危害和沖擊??杉鮮齬娑ㄊ抵噬锨質戳巳舜蟪N岬男砜扇?,有違法之嫌。

(五)部分市級地方性法規侵蝕了審查權能的實質性

如嘉興市人大有關辦法第4條規定,“市人大常委會行使許可權,應當堅持下列原則:(一)依法審查、審議原則;(二)分工負責和集體行使職權原則;(三)以程序審查為主、實體審查為輔原則?!泵魅誹岢雋巳舜蟪N岢絳蟶蟛槲?,實體審查為輔的審查原則。人大審查有關機關對人大代表采取強制性措施的核心目的在于保障人大代表的職務行為免受法律追究和打擊報復,因此審查標準必須緊緊圍繞有關代表有無因為履行職務受到法律追究和打擊報復而展開。這一目的具有鮮明的實體訴求,也需要相應的程序保障,并且審查程序應服務于實體審查。應當認為,在審查權能上,只有作為議會自治主體的人大自行行使專門審查權,才能?;と舜蟠礱庠餛淥一厙趾?;也只有人大進行實質性審查,才能真正的?;ご砣ɡ?。這就決定了在審查內容上,凡有助于人大厘清有關部門對有關人大代表采取強制性措施的意圖的法律事實和證據材料均可納入審查范圍進行審查。人大的審查權應當理解為一種綜合性審查,不可僅進行程序問題的審查而廢棄實體問題的審查。人大關于代表人身特別?;さ娜蓯且恢質抵市勻?,不宜受到損害。

五、余論:相關地方性立法的備案審查

由于地方人大可根據立法程序制定地方性法規,也可根據決定程序通過相關決議決定,對法律進行落實。因此我國憲法和法律為保證相關人大正確履職,根據人大立法權與決定權的區分,確立了雙軌制的法律控制機制,以立法程序作出的地方性法規主要適用《立法法》所確立的法規備案審查機制,以決定程序作出的立法性決議、決定主要適用《各級人大常委會監督法》及其實施辦法所確立的規范性文件備案審查機制?!洞矸ā返?2條第3款所確立的代表人身特別?;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵?,能否在地方性立法中得到良好適用,也有賴于這種雙軌制的立法監督機制的健全運作。

(一)有關規范性文件的備案審查

根據《憲法》第99條第2款和《地方各級人大和各級政府組織法》第8條第10款的規定,縣級以上地方各級人大,有權改變或者撤銷本級人大常委會不適當的決定或決議。根據《憲法》第104條、《地方各級人大和各級政府組織法》第44條第7款、《全國人大監督法》第30條和《各級人大常委會監督法》第30條的規定,縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會不適當的決議、決定。由此,我國確立了對地方性法規以外的規范性法律文件的監督機制。

根據《各級人大常委會監督法》第29條的規定,縣級以上地方各級人大常委會審查撤銷下一級人大及其常委會的決議決定的程序,應由省級人大常委會參照《立法法》進行規定?!陡骷度舜蟪N峒嘍椒ā吠ü岳?,各省市區人大常委會制定了監督法實施辦法或者專門的地方性法規,建立了規范性文件備案審查制度,對規范性文件的范圍、備案、審查、撤銷作了具體規定。值得指出的是,不少地方的實施辦法還仿照《立法法》第99條的規范結構,規定了各級人民政府、人民法院、人民檢察院、專門委員會、下一級人大及其常委會就規范性法律文件向本級人大常委會提出書面審查的要求權,規定了其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民的建議權。由于規范性文件的制定層級一般較低,提請審查的要求權與建議權的主體對應也就大多屬于基層機關或普通公民和社會組織,這些組織和個人對于規范性文件的合法性與合理性存在著大量的個案訴求。賦予其審查要求權與建議權,使得規范性文件的備案審查與實踐中大量存在的審查需求至少在機制上取得了良好的銜接,有利于《代表法》等法律規定的準確落實。

(二)有關地方性法規的備案審查

但目前來看,在雙軌立法監督體制下,主要問題存在于有關代表人身特別?;さ牡胤叫苑ü嫻謀赴干蟛櫓?,不利于《代表法》相應條款的落實。這也與實踐中大量不適當的地方性法規未能得到糾正的現狀相符。

根據憲法和一系列法律法規的規定,我國已經形成了較為明確的法規備案審查體制。從《立法法》第96條、97條和第98條的相關規定來看,對省級地方性法規和市級地方性法規備案的提請主體只能是省級人大常委會,備案主體只能是全國人大常委會和國務院,對報請備案的法規作出改變或者撤銷決定的審查主體只能是全國人大常委會和省級人大,這表明地方性法規享有較高的法律位階。地方性法規被改變或者撤銷的原因主要是同憲法法律和行政法規相抵觸、超越權限、違反上位法規定、違背法定程序或者不適當等。

與審查主體對應的是,對于法規的備案審查,全國人大常委會的改變或撤銷權應適用《立法法》第99條的提請程序;省級人大的改變和撤銷權根據《立法法》第77條規定,應當參照《地方各級人大和政府組織法》適用提案程序。其中,就提請程序而言,根據《立法法》第99條第1款的規定,國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會等五大主體,擁有向全國人大常委會提請審查的要求權。這種要求權是一種剛性的權力,一經提出必然啟動。根據該法第99條第2款的規定,其他國家機關和社會團體、企事業組織及公民,有提請全國人大常委會進行審查的建議權。這種建議權是一種柔性的權力,相關主體提出后,僅在常委會工作機構認為必要時,方才啟動中轉程序,交由人大相關的專門委員會進行審查并提出意見。就提案程序而言,根據《地方各級人大和政府組織法》第18條第1款的規定,相應地方人大主席團、常委會、各專門委員會、本級政府,以及縣級以上人大代表10人聯名,擁有向本級人大提案的剛性權力,經主席團審議決定進入大會表決程序。

也就是說,在現行的法規備案審查體制下,只有上述主體分別行使其所享有的較為剛性的要求權或者提案權,才有可能較為有效的啟動對于有關《代表法》的省級和市級地方性法規的備案審查。但在實踐中,因相關人大不正確的履行代表人身特別?;ば砜扇?,而難以履行正常司法職責的,主要是上述擁有法規備案審查提請權以外的相關司法機關,而且主要是一些基層公安司法機關?!讀⒎ǚā?、國務院《法規規章備案條例》以及委員長會議通過的《法規備案審查工作程序》均未對備案審查提請的啟動主體與層報機制作出符合實際需要的規定,基層司法機關難以啟動相關地方性法規的審查提請。

此外,一般認為,設區的市的立法權最初來源于1979年《地方各級人大和地方各級政府組織法》,而非憲法,其主要從屬于省級人大所擁有的地方性立法權。根據《立法法》第72條第2款的規定,設區的市就相關事項制定地方性法規的,須報請省級人大常委會批準后施行。省級人大常委會對于報請批準的設區的市的地方性法規須進行合法性審查。因此,省級人大常委會對于設區的市的地方性法規擁有事前審查的權力。但根據《立法法》第97條的規定,省級人大常委會卻并不能對地方性法規進行改變或者撤銷,只能由省級人大才能對它的常委會制定和批準的不適當的地方性法規作出改變或者撤銷。也就是說,省級人大常委會對設區的市的地方性法規,擁有事前審查權,卻沒有事后審查權。因而有學者認為,“市級人大制定地方性法規適用的是事先批準程序,而不是事后備案審查程序?!閉庖簿褪溝蒙棖氖械牡胤叫苑ü嫻鬧貧ㄖ魈宀慵督系?,僅需市級人大制定(省級人大常委會事實上很難通過事前的抽象審查發現問題),而撤銷主體層級極高,必須由全國人大常委會和省級人大審查。

可見,現行法規備案審查體制下,地方性法規享有較高的法律位階,有權對其作出改變或撤銷的主體層級較高,對其進行審查的提請主體也具有較高位階,整個法規備案審查機制呈現出難啟動的突出特點。由于基層公安司法機關的個案沖動和提請需要被忽視,也就必然使得地方性法規的備案審查動力不足,有關《代表法》的地方性法規也就長期難以得到修改或糾正。結合“誰制定,誰修改”的法理,將地方性法規的“撤銷或改變權”下放;并正視基層機關或其他一般主體在個案中的提請沖動,敷設基層主體提請對有關地方性法規進行審查的直報或層報機制,也許是推動有關地方性法規的備案審查工作,進而促進《代表法》準確貫徹落實的重要一步。
注釋:
如1999年12月8日,邯鄲市峰峰礦區法院執行庭副庭長石某帶領6名法警對邯鄲礦務局執行借款逾期不還時,曾在未履行任何法律手續的情況下非法拘銬省人大代表、邯鄲礦務局局長、黨委書記張某。參見《河北省人大常委會關于峰峰礦區法院非法拘銬省人大代表張復生一案的通報》,載《中國人大》,2000年第1期。又如2003年6月,山西臨汾市檢察院曾在未經侯馬市人大常委會許可的情況下,對侯馬市第十二屆人大代表焦某涉嫌貪污、挪用公款進行立案偵查并轉為逮捕,將其關押20多個月以后提起公訴。該案險些釀成對現任人大代表進行刑事審判的重大違憲事件,在最高人民法院的干涉下庭審方被取消。參見《山西一人大代表險遭刑事審判,權威部門及時制止》,載2003年6月17日《山西法制報》。但近些年來這樣的惡性事件已不多見。
如2016年10月9日,陜西西安市臨潼區一名區人大代表毆傷村民,當地公安機關據此對該代表作出的刑事拘留申請被該區人大常委會不合理擱置長達月余。參見《陜西一人大代表打傷人,警方呈請刑拘1個月未獲答復》,載2016年11月16日《澎湃新聞網》。
如2016年福建省莆田市人大常委會以“傾向于立足調解,爭取息訪息訴”的理由拒絕了當地警方對涉嫌誣告陷害罪的該地某人大代表采取強制措施的申請,引發社會熱議。參見《莆田市人大不批準逮捕涉案代表,法學家:調解不能成不批理由》,載2016年10月27日《澎湃新聞網》。
如2014年10月24日,福建省周寧縣人大常委會在有關議案表決時,以半數不通過否決了上海市松江警方對該縣某醉駕并逃離現場的人大代表的刑事拘留申請,且并未說明理由,引發輿論嘩然。事件綿延近百日后,又以該人大常委會復議時全票通過有關刑拘申請的戲劇性方式收尾。參見《福建一縣人大代表涉嫌在滬醉駕,人大常委會否決警方刑拘請求》,載2014年11月25日《澎湃新聞網》。
見上注。
如2014年12月,河南省信陽市平橋區人大常委會曾以對當地經濟建設有重大關聯為由,擱置了浙江省義烏市法院對該區人大代表朱某的司法拘留申請,致使在浙江義烏、金華等地有數十起未執行案件,欠債達近3億元的朱某未能及時得到法律追究。該區人大以監督朱某還債為由,規避了許可回復。參見《人大代表欠債3億不還,法院提請拘留遭人大擱置》,載2015年9月19日《南方都市報》。
如2014年4月間,媒體報道,山西省呂梁市文水縣人大常委會多次拒絕青島市警方暫停該縣某涉案代表的資格的申請,要求青島警方匯報案情,后又以涉案代表已還清涉案貸款為由長期不作為,亦拒絕說明理由,致使警方辦案陷入困境。參見《山西一企業家人大代表涉嫌犯罪 青島警方辦案受阻》,載2014年4月14日《中國青年報》。
本文所指的地方性立法,主要是指地方人大以立法程序制定的地方性法規,但也包括對相關地方人大以決議、決定等形式作出的規范性文件的討論。
參見時任全國人大常委會法制工作委員會主任李適時在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上所作的《關于<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法修正案(草案)>的說明》。
如前所述,在我國,對人大代表的人身特別?;な視靡恢中砜芍貧?,這種許可的作出主要依賴于人大審查權的行使。因此本文將“人大代表人身特別?;さ暮夏康男栽頡本勱刮叭舜蟠砣松硤乇鴇;ば砜扇ǖ暮夏康男隕蟛樵頡庇枰蘊致?,在表述過程中二者具有一致性。全文同。
參見《河南省實施<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法>辦法(2015修正)》《河北省實施<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法>辦法(1997修正)》《山西省實施<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法>辦法(1995修正)》。
如《新疆維吾爾自治區人民代表大會常務委員會議事規則(2006修正)》、《海南省人大常委會關于加強人大代表工作的決定(2001年)》等。
如寧夏、黑龍江等地。
如內蒙古、遼寧、甘肅、天津、福建、廣西、青海、北京、山東、浙江、安徽、云南、廣東、四川、西藏等15個省市區的《代表法》實施辦法基本照搬了《代表法》第32條第3款的規定。
上海市《代表法》實施辦法第36條第2款,江蘇省《代表法》實施辦法第24條第3款,以及江西省《代表法》實施辦法(2016修正)第27條第3款,湖南省《代表法》實施辦法第29條第3款有類似規定。
如湖北省《代表法》實施辦法和貴州省《代表法》實施辦法,均規定了人大常委會應當在3日內對有關申請許可進行處理。
該款規定,“縣級以上地方各級人民代表大會主席團或者常務委員會,接到執行機關報告后,應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上和常務委員會會議及其組織的各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形,并及時作出是否許可的決定?!輩渭渡攣魘∈凳?中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法>辦法(2016修正)》。
參見《吉林省實施<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法>辦法(2013年修正)》。
參見《重慶市實施<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法>辦法(2016修正)》。
相應法規檢索主要參考了全國人大官方網站、各省市人大官方網站、北大法寶法律數據庫、無訟法規數據庫等截至2018年5月18日前的數據。
根據2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》,原《立法法》第63條第2款,“較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規,報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行?!斃薷奈?2條第2款,“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下,可以對城鄉建設與管理、環境?;?、歷史文化?;さ確矯嫻氖孿鈧貧ǖ胤叫苑ü?,法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的,從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行?!?br> 如在黑龍江省穆棱市人大的相應暫行規定和廈門市有關人大代表工作的若干規定中均未規定審查標準。致使人大審查行為缺乏具體規范,合目的性審查原則難以體現。參見《穆棱市人民代表大會常務委員會關于依法許可對市人民代表大會代表采取限制人身自由措施或刑事審判的暫行規定》(2015年)以及《廈門市人民代表大會代表工作若干規定》(2012年)的規定。
參見浙江省《溫州市人民代表大會常務委員會關于依法許可對市人大代表采取限制人身自由措施的辦法》第9條。
參見湖北省《黃岡市人大常委會關于許可對黃岡市人大代表采取限制人身自由措施的暫行辦法》第6條第5款。
參見青海省西寧市《城北區人大常委會關于許可對區人大代表采取限制人身自由措施的辦法(試行)》。
參見浙江省《嘉興市人民代表大會常務委員會關于依法許可對市人大代表采取限制人身自由措施或進行刑事審判的辦法》。
參見《德州市人民代表大會常務委員會關于辦理對市人民代表大會代表采取限制人身自由措施的辦法》。
參見《關于地方組織法的一些問題的答復》,該文件為全國人大常委會辦公廳和法制工作委員會對各地提出的有關地方組織法的一些答復。原載于全國人大常委會辦公廳編印《工作通訊》一九八四年第十三期。
參見《憲法》第100條、《地方各級人大和政府組織法》第7條、《立法法》第98條及第99條、《法規備案審查工作程序》第2條、《法規規章備案條例》第3條。
參見《立法法》第98條。
參見《立法法》第97條。
參見《立法法》第96條、第97條。
作者簡介:張晉邦,廈門大學法學院博士研究生。
文章來源:《廣西政法管理干部學院學報》2018年第6期。
發布時間:2019/5/14
 
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