機構改革中的協同原則及其實現
作者:高秦偉  
    摘要:  機構改革應增強改革的系統性、整體性、協同性,基于此,2018年黨和國家機構改革提出了堅持優化協同高效的原則。其中,協同原則更是針對當前機構設置和職能配置中的問題而提出,為今后機構改革及其運作指明了方向。協同原則的法理基礎是行政一體性原理和行政協調機制,實現方式包括了行政首腦辦事機構、協調小組、行政協助等內容。由于機構改革任務的復雜性,協同原則的研究和實現仍然存在著長期性和艱巨性的問題。
    關鍵詞:  機構改革;協同原則;行政協調;行政一體性

一、引言

優化協同高效,是2018年深化黨和國家機構改革的重要原則之一。改革開放以來,黨中央部門先后進行過4次集中改革,國務院機構也先后進行了7次集中改革。每一次機構改革均提出了指導思想和原則。比如:1993年,黨中央提出改革的原則是“理順關系、調整職能、精兵簡政、提高效率”;1998年,黨中央提出國務院機構改革的目標是“建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系”;2003年,國務院機構改革的原則為“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”;

2013年,國務院機構改革的原則是“以職能轉變為核心,重點圍繞轉變職能和理順關系,穩步推進大部制改革”。{1}26-27這些機構改革的原則和思路,為2018年機構改革奠定了良好的基礎。應當講,此次機構改革更加注重系統性、整體性、協同性,其中,協同原則更是針對當前黨和國家機構職能體系存在的問題而提出的,為此次深化黨和國家機構改革指明了努力方向?;詿?,本文將重點研究機構改革中的協同原則,并關注其實現方式。鑒于黨和國家機構涉及范圍較廣,本文集中關注政府機構協同的實現問題,以及未來需要進一步研究的課題。

二、機構協同原則面臨的問題與要求

協同,“主要是指相關機構之間的配合聯動”{1}27,即“加強相關機構配合聯動,避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”。{2}改革開放以來,雖然黨和國家展開了多次的機構改革,但機構體系協同不夠問題仍然較為突出。政府機構中綜合部門與行業部門、行業部門與行業部門之間職責劃分不清,權責分離嚴重,導致相同的問題各管一塊,“各出各的招、各走各的道,形成不了合力”{1}27;一些領域執法隊伍設置不合理,相互“依法打架”現象比較普遍;一些政府部門實行大部制后內設機構整合不徹底,各自獨立運轉。{3}誠如有學者指出的,在全面深化改革過程中,各個領域改革的深入推進都對優化黨和國家機構設置和職能配置提出了更高的要求。比如,深化經濟體質改革、建設現代化經濟體系,使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用等;生態資源建設要跳出“九龍治水”之困,更應當優化自然資源和生態環境管理體制。{4}進而,即使機構合并、職能優化,但仍然需要加強與其他機構之間的協作。針對這些問題,《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出,要加強相關部門配合聯動,使權責更加協同、監督監管更加有力。

機構改革的重點在于不僅促成國家任務的全面履行和實現,同時也引導履行任務的特定方向。在國家任務日益繁重的情況下,強調機構改革的重要性具有指導意義。不過與以往不同,此次機構改革除了優化機構之外,還對協同作出了重要規定,不僅強調機構的整合作用,同時強調機構的聯動作用。其具體內容主要有三個方面的要求:一要強化綜合部門的歸口協調職能。對于一些本身就具有綜合協調職能的部門,如黨的宣傳、組織、政法、統戰、機關黨建和教育培訓等部門,強調其要進一步統籌、協調本部門本系統本領域的工作。對于宏觀管理部門,強調要科學設定的權限和職責,強化制定國家發展戰略、統一規劃體系的職能;強調要完善宏觀調控體系,構建發展規劃、金融、財政等政策協調和工作協同機制。二要從整體上統籌各類機構的改革,這些機構包括了黨政軍群機構。在改革中,強調統籌、優化設置相關機構和配置相近職能,理順和優化黨、群、政和事業單位等的職責,完善這些機構的改革,推進社會組織改革,加快推進事業單位改革,使各類機構有機銜接、協同聯動、相互協調、高效運行。三要科學設置中央和地方事權。強調要通過深化改革,統籌優化地方機構設置,理順中央和地方職責關系,構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系,更好發揮中央和地方的積極性。

總之,此次提出的協同原則,涉及到黨和國家的方方面面,既涉及依法治國、法治政府、法治社會一體建設的協同,也涉及堅持政治、經濟、社會、文化、生態等方面的體制改革的協同,更涉及政府、市場、社會發展的協同,還涉及財稅體制改革、市場監管體制改革、事業單位改革、公共服務體系改革、社會治理體系改革等關聯推進的問題。{5}通過改革和完善黨的領導體系、政府治理體系、群團工作體系、武裝力量體系等,推進各種職能、各類機構相互銜接與融合,有主有次、有統有分,推動黨和國家各項工作協調行動、高效運行?;垢母鋝喚鲆馕蹲嘔購腿嗽鋇謀潿?,也標志著職責權限的變化和調整。從長遠看,不僅要改變過去僅僅依靠“定職能、定機構、定編制”來保障改革成果的方式,還要在“三定方案”的基礎上盡快制定各個部門的行政組織通則,以增強其權威性。{6}機構改革中的協同要求也應當加以法治化,從而切實推進國家治理體系和治理能力的現代化。

三、政府機構協同原則的法理思考

協同的前提是機構和職能有所分工,原則上要求一類事項由一個部門統籌、一項任務由一個部門負責,進而通過加強相關機構配合聯動,避免政出多門、責任不清、推諉扯皮等問題。協同的目標在于機構要有主有次、有統有分,既要統籌設置黨和國家機構,又要注重發揮職能部門作用;既要強調中央部門集中精力抓大事、謀全局,又要充分調動地方積極性、因地制宜做好工作。做到履職到位、流程通暢,強調相關機構配合聯動,強調事中事后監管,提高服務群眾能力。遺憾的是,當前機構過于強調分工卻忽視了協同,導致權力碎片化或分散化現象極為嚴重。{7}14-23為此,公共行政學者提出了“整體型政府”理論,針對傳統官僚制以及“碎片化”政府管理模式進行了深刻的反思及建構。{8-9}一是在“大部制”目標下強調機構職能上的“整體化”整合。借助合并,把若干個功能類似的機構重新組合成一個“部門化”的組織。在微觀層面,積極鼓勵對過往進行無限制競爭的地方機構進行改革,取消“準政府機構”等類似組織,建立合作的、以社區為基礎的結構。二是強調跨部門之間的“整體化”協調。傳統上,對于領導者而言,協調只是開展行政管理活動的基礎環節之一;但隨著信息技術的發展和經濟社會發展環境的變遷,“協調”不僅被賦予嶄新的內涵,并且得到了足夠的重視。在“整體型政府”的語境中,協調是指在知識、信息和決策方面,理解相互介入和參與的必要性,而非定義不精確的行動。{7}14-23此次機構改革未提及大部制以及協調等術語,而使用了協同原則的提法,目的在于堅持機構改革的整體或者一體性要求,在優化機構和職能的基礎之上形成合力。對于政府機構而言,協同原則的法理基礎在于:

(一)行政一體性原理

行政一體性原理的含義有兩層:一是指在一個行政轄區內,所有的權限盡可能集中于一個機關或集中于一個由統一的一位首長所指揮的行政機關群之中;二是指所有的行政機關應該以相同的思考整體地對外作出決定。{10}行政一體性通常指國家行政在整體上成為一體,由最高的行政首長指揮、監督,并以此整體向選民和議會負責;行政一體性并非排除公營造物、公法人的設立,其仍然受到必要的指揮和監督;行政一體性一般要求單一性或總體性、相同方向性以及組織上的封閉性。{11}行政一體性意味著行政機關的首長可以透過人事、組織、程序、財政預算、計劃與個案中行為的指揮協調來完成。行政一體性適應時代的不斷發展與變化,亦在適應網絡和信息化時代的基本要求。網絡和信息化時代,行政一體性意味著行政部門的電腦系統必須一致,因而側重于在行政程序法上的行政一致性表現。總而言之,行政一體性在當今是作為一個多元化行政之協調、統御問題的上位概念,其意味著盡管不同公共任務有其專業性,分屬于不同行政部門與機關完成,但仍然有一種緊密的關聯性存在并且經由最上位的行政首長加以協調并且履行。從中國目前來看,一級政府的首長固然行使相應的權力,但實踐中過于強調政府部門的分工,導致行政一體性原理有所落空。

(二)行政協調機制

行政協調機制在現行行政法律規范和行政實踐中已被廣泛使用,對加強部門之間的溝通、消除內耗、完成行政總體目標起到了積極的作用。行政協調的界定限于各級人民政府或專門機構對各職能部門在履行職責、行使行政權力過程中產生的權限爭議主動或依請求予以排解和處理時的一種內部行為。強調行政協調的行政管理性質,主要目的在于認清協調的本質、確保協調的效果。行政協調缺少了行政強制力的保障,協調必然處于一種軟弱無力的境地。行政協調的重要作用在于它是調和部門利益的重要途徑,解決立法不足的補救措施,實現行政協作的有力支撐。行政協調是在現有體制格局下,不改變行政機關自身功能和結構性因素的基礎上,通過內部協商,追求公共行政一體化,構建整體政府的一種國家治理方式,是對整體政府理論的貫徹與體現。{12}行政協調機制一般是在組織法、程序法和救濟法的共同作用下發揮功能的。

1.組織法上的協調是行政協調機制的制度基礎。組織法上的行政協調主要包括兩方面的主要內容:一方面是通過整合行政組織的建構,減少行政權限的分散化,也將行政機關間的管轄權爭議發生的可能降至最低。在新一輪國家機構改革的過程中,集中政府執法權限,組建市場監管、交通運輸、生態環境?;?、文化市場、農業五個新的綜合執法隊伍,體現了在重點領域構建綜合行政執法的改革理念;同時重視將執法權限下放,以完善基層執法機構。另一方面是建立行之有效的協調機構,從組織建構上實現在行政權限爭議發生時以最及時的方式加以解決。實踐中,通過建立健全聯席會議、信息資源共享、協調溝通、案件移送受理反饋等工作機制,督促各級政府和有關行政管理部門切實履行行政職責。不過,目前仍然存在恣意設置協調機構等問題。各式各樣的協調小組、領導小組、指揮部和委員會等種類復雜繁多,甚至出現“西瓜辦”“饅頭辦”等機構。這些機構的設置均缺乏規范性,往往是地方黨委或政府“一拍桌子”就設立了,機構的運行期限亦缺乏預期,一般在撤銷該機構時才能明確。同時,由于協調機構缺乏基本的工作程序設計和協調原則,常導致有效性不足。但近年來各地出現的“行政服務中心”非常值得關注,其不僅是審批部門集中辦公的場所,更是多地文件中規定的代表政府進行協調、監督的機構。當然,作為新生事物,目前行政服務中心及其工作機制依然普遍缺乏行政組織法的規范,同時囿于行政級別、機構性質,其考核監督的能力和綜合協調孱弱,復雜的行政審批事項最終還是不得不依靠地方領導出面進行協調。{13}

2.程序法上的協調是行政協調機制的核心內容?!靶韃皇且恢腫櫓峁茍且恢中形??!眥14}80有學者認為協同除了行政組織法的安排外,也可以依靠行為法機制來實現,程序法是作為行為法的體現而存在的。學界和實務界更多稱之為“行政執法協調”。{15}隨著行政任務日趨多樣化、復雜化、專業化與科技化,由此帶來了行政權限設置上的困難,通過程序法上協調制度的建立能夠有效地保障行政經濟性與效率性的實現。{16}如通過行政執法協助程序的完善,可以為解決行政權限分散化提供程序基??;通過規范行政爭議解決程序,可以為及時有效解決行政機關間的管轄權沖突提供制度保障。通過行政程序規定具體規范行政執法中的協調問題,也是各地方政府解決行政權限沖突和分散化下部門間協助行為的主要作法。比較有代表性的規定包括2004年《深圳市人民政府行政執法協調辦法(試行)》(深圳市人民政府令第132號)、2005年《銀川市人民政府行政執法協調辦法》(銀川市人民政府令第8號)、2006年的《廣州市行政執法協調規定》(廣州市人民政府令第6號)和《湖北省行政執法爭議協調辦法》(湖北省人民政府令第288號),以及北京市2007年頒布施行的《北京市關于行政執法協調工作的若干規定》(京政發〔2007〕17號)?!侗本┦泄賾諦姓捶ㄐ鞴ぷ韉娜舾曬娑ā訪魅分賦?,該協調規定原則上依照法定職責由負有行政執法職責的部門進行協調。主要解決行政執法部門之間協調不能達成一致意見的下列情況:(一)協調事項與部門職責有關的,向同級人民政府的機構編制管理機關提出申請;(二)協調事項與行政執法依據適用有關的,向同級人民政府的法制機構提出申請;(三)其他協調事項,向有執法協調職能的臨時機構或議事協調機構提出申請。同時規定申請協調主體主要是最先發現問題的行政執法部門負有主動協調的責任,相關行政執法部門負有配合協調的責任。

(3)救濟法上的協調是行政協調機制的最終保障。救濟法上的行政主要關注能否通過司法救濟的途徑解決行政機關權限爭議的問題。行政權限沖突具有內部和外部兩種效果,其外部效果會影響相對人的合法預期和財產利益。相對人權益的?;な切姓ㄏ蕹逋喚餼齷浦腥菀妝緩雎緣奈侍鈡17},因而應當將救濟法意義上的行政執法協調機制納入行政執法協調問題研究的基本范疇。一方面探究行政機關能否將訴訟途徑作為解決行政執法權限爭議問題的有效選擇;另一方面探究能否通過行政相對人參與行政執法監督過程,削弱其由于行政執法缺乏協調而產生的權益遭受損害的現實可能;同時當行政相對人將遭受行政機關侵害的事實起訴至法院時,如何實現法院對行政權限爭議的司法協調與行政協調有機統一,避免不同協調結果對行政相對人造成的不利影響,亦構成了協同應當考量的問題。

目前,從既有的通過司法救濟途徑來解決行政權限沖突問題的具體實踐來看,主要存在著以下爭議和問題:第一,究竟哪些主體是行政執法權限爭議的適格訴訟主體?一般情況下,現行司法實踐中提起訴訟的適格主體包括行政相對人和有利害關系的第三人,行政執法機關尚無法通過訴訟制度尋求法院對執法權限爭議的中立裁決。第二,要解決的主要問題是,究竟哪些權限爭議能夠成為提起司法救濟的事由?吳紅梅訴東臺市衛生局衛生行政處罰案中,司法救濟主要解決由于法律規定不明確導致部門管轄權積極沖突問題;劉向東訴煙臺市質量技術監督局行政處罰案中,司法救濟主要解決由于各部門對法律理解不一致導致部門管轄權積極沖突問題;福建省水電勘測設計研究院不服省地礦廳行政處罰案中,司法救濟主要解決由于地方規定與中央規定不一致導致部門管轄權積極沖突問題。除了行政執法機關之間就管轄權產生的積極沖突外,司法救濟途徑還可能解決執法機關之間管轄權的消極沖突產生的相對人權益遭受損害問題,例如湯晉訴當涂縣勞動局不履行?;と松砣?、財產權法定職責案,以及不同區域的行政執法機關之間的管轄權爭議,在肖生訴沈陽市城市管理行政執法局鐵西分局強制拆除行為違法案中,行政區劃調整產生的行政執法權限地域沖突問題,行政相對人提起行政訴訟尋求司法救濟。第三,救濟法上的行政執法協調問題,還涉及諸多具體行政執法實踐中的權利侵害問題。首先在實施聯合執法的過程中,可能存在著權限分散化產生執法主體是否都能夠行使執法權問題,例如沈陽市城市管理行政執法局和平分局與岳端啟確認告知書違法案;同時聯合執法的過程中還可能由于執法機關相互推諉導致受害權益人無法獲得法律救濟問題,例如隨州高新技術產業園區管委會、隨州市城市管理綜合執法局因與隨州鑫奧礦業加工廠、曾都區淅河鎮人民政府確認行政行為違法糾紛案;在相對集中行政處罰權實施的過程中,由于集中規定不明確所產生的執法權限爭議協調問題,例如楊美林、李桂枝訴漢壽縣蔣家嘴鎮人民政府等糾紛案;集中后是否只能由集中的行政機關行使執法權,例如陳志霞訴十堰市茅箭區城市管理綜合執法局不履行行政處罰法定職責案;具體領域的主管機關如何督促行使相對集中行政處罰權的機關積極履行職責,例如張伯昌訴湖州市城市管理行政執法局不履行查處法定職責案以及張國興、劉俠等訴臨泉縣城鄉規劃局違法建設回函違法案。

四、政府機構協同原則的實現機制

從目前的實踐來看,政府機構協同原則的實現機制主要有以下幾種:

(一)行政首腦辦事機構

政府首腦機關的重要職責,是對政府各部門權限的劃分和協調。英國內閣的主要職權是制定政府各部門的法律政策并提交議會討論,還負責貫徹和監督執行議會所通過的政策,并協調和確定政府各部的職權范圍。美國總統辦事機構的職責是協助總統實現對國家的領導,使總統充分了解聯邦政府的工作狀況,便于總統對各部局展開政策領導,為總統決策提供相關的信息,并代表總統與行政部門進行聯系,監督和協調各行政機構的活動,加強總統對行政部門的有效領導。德國聯邦總理府則負責協助聯邦總理處理日常具體工作,向聯邦總理匯報法律政策實施情況和各部情況,具體擬訂聯邦總理的決定并監督實施、協調各部門的工作,籌備內閣會議等。法國總統和總理就行政領域而言均有最高的權力,而總理負責協調和監督各部的活動,但不是部長的上級機關,不能取消或改變部長的決定?!岸悅揮泄潭ǖ幕溝目綺棵毆窕疃?,總理可以召集部際會議,協調各部門的行政活動?!眥18}

由此可見,歐美發達國家在各部之上有強大的政府首腦辦事機構,協助或代表首腦協調各部,以保證行政統一,從而加強了政府決策的整體性、一致性、科學性和可行性,減少交叉和互相掣肘。但是強化協調機構的功能和地位也會產生縱向機構與管理層之間的沖突。{19}144縱向機構是直接向公眾提供服務的部門,而管理層則是協調縱向業務機構并提供政府需要的集中服務部門。縱向機構認為,管理層是象牙塔計劃主義者和不關心實際問題的自我標榜的專家,比操作部門有更多的決策參與權;管理層通常對縱向機構持懷疑態度,認為它們抵制協調和公共服務理性化,甚至被它們所服務的利益集團收購。{20}

(二)領導小組或委員會制協調機構

領導小組是不改變職能部門的機構設置和隸屬關系,通過在各相關職能部門之間成立一個議事協調機構來統一組織和部署各部門的行政活動,完成行政任務,達成行政總體目標。以北京為例,針對“八個部門管不好一頭豬”等食品安全問題,北京市人民政府成立了北京市食品安全領導小組,之后則改名為北京市食品安全委員會,以協調各職能部門的工作。不過,以領導小組方式解決行政執法協調問題也存在一定的局限,領導小組的管理模式不僅不能有效地協調各部門之間的沖突,而且存在濫設領導小組的情況,結果可能會模糊主管部門的職責,加劇相互推諉和產生矛盾的情形。為幫助行政首長有效地進行協調,許多國家都建立了專門機構,協調委員會并賦予法定權力。如前所述,這些機構被稱為管理層,管理層的工作在于協調縱向業務機構并提供政府需要的集中的服務。實踐中,直接為公眾提供服務的縱向部門的功能有限,對政府的任務了解比較狹窄,不能協調自己的項目計劃,管理層最重要的就是協調縱向機構的計劃。{21}

(三)以程序法確定管轄權限制度

在統一的行政程序法典中確定行政管轄制度,并通過法律法規明確管轄權沖突的解決程序,這是制定行政程序法的國家和地區的普遍作法。管轄制度試圖從程序法律制度上明確具體行政事務的相應管轄機關,規定當出現管轄沖突時的解決程序和機制。管轄制度是一項根本而重要的程序制度,制定統一行政程序法典的國家和地區一般在行政程序法中對該制度加以規定,如《聯邦德國行政程序法》(1976年)、《瑞士行政程序法》(1968年)、《奧地利普通行政程序法》(1991年)等專門規定了行政管轄權的問題。中國《湖南省行政程序規定》(2008年)、《山東省行政程序規定》(2011年)、《江蘇省行政程序規定》(2015年)、《浙江省行政程序辦法》(2016年)等也規定了管轄權沖突的解決機制。行政程序法關于管轄的規定主要是解決產生共同管轄,即管轄權發生沖突或產生爭議時通過何種途徑解決。其包括管轄權的確定、管轄沖突的解決機制,以及與管轄相關的問題。管轄法定原則是管轄法律制度的基本原則,在具體確定管轄權時即先依組織法,再適用行政程序法的規定。各國和地區行政程序法對管轄制度的規定都非常重視對相對人利益的?;?,即使產生管轄權爭議,行政機關也不得有不必要的拖延,以使當事人的利益免受損害。從各國的實踐來看,管轄權限爭議解決與協同原則密不可分。

(四)行政執法部門整合

行政執法部門整合強調,為解決行政執法權限分散化,在政府的部門設置中,將業務范圍有趨同、職能比較相近的事項相對集中,由一個部門統一管理,最大限度避免政府職能交叉、政出多門等,從而降低行政成本,提高行政效率。{22-23}以往,“由于是把事務上相互密切聯系的各部合并,因而可以減少爭執;即使發生爭執,也較易得到解決?!眥24}大部制通過整合相關部門或擴大部門職能,將原來部門之間的關系變為部門內部的關系,大大減少了行政協調成本,取得較大成效。因此,一些主張整合趨勢的研究者認為,這樣做可以解決大量政府機構重疊和缺乏協調的問題,加強對政府機構的監督和制約。{25}不過,部門整合也面臨著權力整合難、人員分流難、機制磨合難和運行監督難等突出問題。此外,整合到何種程度才能達到最佳效果也存在爭議,值得注意的是本次機構改革并未再提“大部制”一詞。

同時,大部制改革是以職能的下卸為前提的。1988年英國政府推行“改進政府管理:下一步計劃”,其核心在于將政府的政策制定和執行職能相分離。根據這一計劃,英國政府著手將提供公共服務的職能從政府各部門中分離出來,成立專門的半自治性的執行局來承擔這種職能,中央部門從而得到精簡。{19}131與此相類似,日本在大幅度削減行政機構的同時,政府將承擔公共服務職能的事業機構從行政組織體系中剝離出來,改為具有自主管理、自主經營、自我發展的“獨立行政法人”承擔。政府負責決策,“獨立行政法人”負責執行,在業務經營資金運用以及人事管理上享有充分自主權,同時設立政策評估制度對執行成果進行考察。在中國,執法資源的下沉仍然需要在部門整合、優化的基礎之上,與其他機構展開協同。

(五)綜合行政執法與相對集中處罰權

與行政執法部門之間的整合和優化不同,綜合行政執法或者相對集中處罰權并非是部門的整合,而是強調對行政機關的執法權限進行集中。{26-27}同時值得注意的是綜合行政執法與相對集中處罰權的概念亦存在一定的差異。綜合行政執法通常指在行政機關的具體執法過程之中,當行政事項所歸屬的行政機關不明或需要調整的行政管理關系具有職能交叉時,由相關行政機關轉讓一定職權,形成一個新的具有獨立法律地位的執法主體,并對該事項進行處理的執法活動。{28-29}而相對集中處罰權則是根據中國《行政處罰法》第16條的規定,將一些行政機關的行政處罰權集中起來,交由一個行政機關行使。相對集中行政處罰權之后,有關行政機關不再行使已經集中由一個行政機關統一行使的行政處罰權。相對集中處罰權集中的只是行政處罰權;而綜合行政執法“綜合”的則不僅僅是行政處罰權,還可能涉及行政強制、行政指導或行政征收等職權。{30}

無論是綜合行政執法,還是相對集中處罰權,主要存在兩方面問題:一是《行政處罰法》第16條只是規定了一個行政機關可以行使其他行政機關的行政處罰權,但《行政處罰法》并沒有授權人民政府可以以決定的形式停止被集中的行政機關行使法定的行政處罰權。因而,一方面是人民政府以決定的形式剝奪原執法機關權限是否合法與有效;另一方面也導致了更多的部門有處罰權,處?;共患醴叢?。二是部分職權的集中,也必然導致監督上的缺位。其他職能部門行使行政許可權,綜合執法部門行使行政處罰權,這兩者之間出現了巨大的監管錯位和缺位。職能部門作為主管部門,應當對該領域的事務行使日常的監督檢查職責,綜合執法部門為了行使行政處罰權,也必須對該領域的社會事務進行監督檢查,由此產生職權上的交叉。{31}

(六)行政執法協作行為

行政協作是平行的職能部門之間,由于各部門管理事務的關聯性和職責權限的局限性,基于同一目標,部門之間實行橫向聯合的管理方式。{19}72其目的在于實現行政管理的和諧一致,以發揮行政組織的整體優勢。有學者指出,行政協作與行政協助不同:在主動性方面,行政協助是一種輔助性的、被動性的行政活動形式,存在主行為和從行為的區分;而行政協作則強調行政主體之間的相互配合而共同完成工作,不存在必然的主次之分。在涉及事務范圍方面,行政協助所涉及的事務相對具體;而行政協作相對宏觀,沒有具體的事務局限,只要圍繞某一主題,可包容多種行政事務。至于兩者之間的聯系,有時行政協助行為也是行政主體之間加強行政協作的主要內容之一。{32}46-48

在中國,最具代表性的行政執法領域的協作行為當屬聯合執法。聯合執法是為了配合某一階段的中心工作和解決突出問題,相關行政執法機關在人民政府的組織下或主要管理部門的邀請之下,組成聯合執法小組,共同實施行政監督檢查,對違法行為由相關的職能部門作出處理決定的執法行為。{19}73聯合執法,既減少了相關部門相互扯皮,形成執法合力,提高了執法效率;也減輕了企業和其他相對人的負擔。然而,各個行政執法機關的職權是法定的,多部門執法人員參與執法活動中,極易產生越權執法的現象。

行政執法協作除了跨部門執法過程中的聯合執法,另一典型現象便是區域協作。{33}區域協作是指各地方行政執法機關之間在行政執法上的相互合作,其目的是為了解決地域管轄沖突問題,避免法制的不統一,影響市場的順利運作?!扒蛐姓捶ㄐ?,隨著區域經濟一體化的進程,已在各地廣泛開展。通過各地同一主管部門在涉及幾個區域事務上的協作,統一了執法標準,避免了管理的死角,也方便了相對人。區域行政執法協作對于解決各地各自為政,相互不認可,執法標準不統一,導致各地區之間的管轄權沖突具有重要的積極意義?!眥19}91當然,區域協作在現實中也有一些問題需要完善。{34},{14}79-89在中國未來經濟發展的過程中,區域合作必然受到重視,而協同原則的應用和發展更為重要。

(七)行政執法協助行為

按照德國傳統的行政法學理論,行政協助主要是指私人主體作為所謂廣義上的一種編外從屬性行政工作人員或者輔助機關進行活動,以執行公共任務。也就是說私人主體性質上屬于行政職務的延伸,是在行政機關的監督下被納入公共行政體系的一種行政方式。{35}而行政機關之間的協助行為則被稱為職務協助,系指行政機關之間根據請求提供的補充性協助,與傳統上的行政協助理論存在明顯差異。職務協助往往規定于各國的行政程序法之中,《聯邦德國行政程序法》(1997年)第4至8條就詳細規定了行政機關間的職務協助行為,其中第4條規定:“應其他行政機關請求,任何行政機關應提供輔助性幫助?!?/p>

而中國有學者則將行政協助等同于德國法上的職務協助,認為行政法意義上的行政協助是指行政主體基于無隸屬關系的其他行政主體的請求,在其職權范圍內,依法為請求方執行行政任務提供幫助的行為。{32}38-41其構成要素包括:第一,其動因是幫助請求的行政主體完成行政任務;第二,是由被請求的行政主體實施的行為;第三,是發生在無隸屬關系的行政主體之間;第四,必須是行為主體在其職權范圍之內依法實施的行為;第五,并非一定是行政行為,也可能是事實行為;第六,是一種被動行為,基于請求而產生;第七,是一種輔助性的行為,屬于從旁幫助。這一觀點也基本構成了學界的通說,并影響了行政實踐。{36-37}在中國各地頒布的地方性行政程序規定中,很多都將行政協助的具體程序規定其中,如《湖南省行政程序規定》(2008年)第17條、《山東省行政程序規定》(2011年)第17條、《西安市行政程序規定》(2013年)第18~20條等。上海市人民政府于2017年4月頒布實施了《上海市行政協助管理辦法(試行)》,其中將行政協助界定為行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織,以及行政機關依法委托的組織,因履行職責和行使權力需要,向無隸屬關系的行政機關提出協助請求,被請求機關依法行使職權,提供相關協助的行為。行政協助的具體范圍多集中于以下幾方面:一是因法定原因不能親自完成公務的;二是因事實原因尤其缺少所必需的人力和設備而不能完成公務的;三是不具備且不能獲得為完成某一任務所需的對某一事實的知識;四是完成公務所需的書證或其他證據由被請求機關擁有;五是僅在支出較被請求機關所需者更高的費用情況下方能完成公務。

行政協助與行政協調的關系在于,行政協助行為屬于廣義上的行政協調行為?!逗姓絳蚍ā?1996年)第7條明確規定了行政機關的協調原則,即“行政機關為圓滿履行行政事務,應相互協調”;而第8條則具體規定了行政協助的基本程序要求。此外,中國各地方實施的地方性行政執法協調規定中,執法協調適用的具體范圍均明確包括行政執法協助行為所產生的爭議。兩者的差異在于:一是行政所涉主體要求不同,行政協助行為發生在無隸屬關系的行政主體之間;而行政協調行為主體范圍更廣,可能發生在具有直接隸屬關系的行政主體之間。二是行為目的及性質不同,行政協助行為的直接目的是為了幫助其他行政主體克服履行行政職權中遇到的事實或法律上的障礙,達到完成行政任務的目的;而行政協調的直接目的是消除行政組織之間、行政組織與個人之間、行政人員之間以及其與被管理者之間的摩擦、矛盾,減少行政管理過程中的功能損耗,發揮整體功能。

(八)行政權限爭議解決機制

權限爭議是職能分工及其實踐運作的必然產物。只要有分工,不管客觀上是否存在職能沖突,由于利益關系、所處的位置與視角以及認知能力的差異,均有可能產生權限爭議。傳統上,由于權限爭議被認為只是一個行政組織內部的事情,不涉及行政相對人的權利和義務,長期以來被視為并非構成法律問題的論點,因而對權限爭議的解決途徑一直以來并沒有納入行政法學的研究范疇。

“行政組織的內部規則不是法律,國家和其他行政主體的內部領地不受法律拘束,因為法律關系只可能在不同的法律主體之間而不可能在一個行政主體內部產生,這種觀點在今天已經被徹底地否定了?!眥38}西方國家在對行政權限爭議解決途徑的一個共同發展趨勢則是許多國家均通過行政程序或者行政訴訟立法建立起一整套權限爭議的裁決機制。中國目前尚未有類似的司法實踐,需要借助此次協同原則的建構加以綜合探討。{39}

五、代結論:需要進一步研究的課題

作為與優化、高效相并列的原則,機構改革中的協同原則仍然存在著需要進一步研究的課題,值得實務界和理論界關注和探討。

第一,協同原則的任務和研究的長期性問題。優化、協同、高效之間相互聯系、相互促進、內在統一。優化是協同的前提,雖然此次機構改革特別強調科學設置黨和國家機構、優化職能配置,但是機構設置和職能配置必須與時并進,這就要處理好機構設置的穩定性與適應性的關系,盡量在科學籌劃的基礎上,優化政府機構設置和職能配置。要因應國家任務的變遷與民主要求處理好憲法對建構、優化機構的約束。高效是優化、協同的目標,涉及到行政資源、人事、組織、程序等最佳化運作的問題。當然,即使是黨和國家機構及其職能能夠科學地設置并加以合理地配置,協同仍然是不可或缺的原則與工具。協同原則的適用可以改變機構靜態的不利影響,可以讓機構的目標在優化、高效中加以動態實現。只有這樣,才能推動各類機構和各種職能相互銜接、相互融合,才能推動黨和國家各項工作協調行動、高效運行。也就是說,協同將是長期存在的,那么在不同的時期,協同原則的內涵和要求亦將發生變化,對此必須加以關注。

第二,協同原則的任務和研究的復雜性問題。從此次機構改革來看,協同原則不僅僅涉及機構系統內部縱橫向之間的各種關系,使之分工合作、權責清晰、相互配合,有效地實現機構目標和提高整體效能的過程;而且還包括協調、調整機構系統與外部環境之間的關系。本文限于篇幅,僅僅對政府機構內部協同展開了法理分析和實現方式的探討,未來需要進一步研究的課題仍然很多,特別是在當下,社會轉型時期對機構的協同要求也越來越高,而機構本身更需要同市場、社會等互動,如何運用第三方力量和市場機制、發揮行業自律和社會監督作用,均是值得探討的問題。{40}

第三,政府機構改革中協同原則的艱巨性問題。雖然此次改革與以往稱為“行政管理體制和機構改革”等術語在表述上有所不同,但是改革任務最繁重的仍然是政府機構。新時代下,政府承擔的職責和所發揮的功能、方式、內容等均發生變化,政府改革著眼于轉變政府職能,圍繞“破除制約使市場在資源配置中起決定性作用以及更好地發揮政府作用的體制機制的弊端”的目標,該完善的要完善、該轉移的要轉移、該加強的要加強、該下放的要下放、該分拆的要分拆、該重組的要重組。{41}不過,因為行政任務的艱巨性(典型如互聯網發展帶來的挑戰),導致政府機構中的協同原則的實現也存在著一定的艱巨性,需要進一步研究克服。比如中國現行的組織法規范只是粗線條規定了各級政府的職責權限,對政府各部門的權限并未涉及,對部門與下級政府之間、部門之間權限爭議的解決途徑、程序和機構等鮮有涉及。行政法上更是缺乏必要的可依的行政協調的法律制度,綜合執法機構和主管機關之間出現應當協調事宜時并無程序可依,協調機構的性質及其行為缺乏法律規范等問題不僅需要理論和立法回應,更需要實踐操作的檢驗。{42}

注釋:
如食品安全監管問題,即使將其合并為一個機構,但食品安全是一項涉及農田到餐桌、多學科交叉的極其復雜的大問題,需要多學科、多部門的互相配合,沒有哪一個部門可以完全應對。參見:高秦偉.分散抑或合并——論食品安全監管機構的設置[M]//傅蔚岡,宋華琳.規制研究:第1輯.上海:格致出版社,2008:53-78.
  如在網絡和信息時代,政府協調的重要內容即為信息的共享,目的在于消除政務信息化建設中的“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題。參見:沈榮華,何瑞文.整體政府視角下跨部門政務協同——以行政服務中心為例[J].新視野,2013(2):60-63.
  一些舉措也被認為是對地方探索的試點經驗的總結。參見:黃文平.深刻把握黨和國家機構改革重大部署[J].中國黨政干部,2018(5):18;王敬波.相對集中行政處罰權改革研究[J].中國法學,2015(4):142-161.
  有學者認為,沖突理論提出以疏導方式化解沖突,在此指導下,內部協調作為行政權限沖突的主要化解路徑既有合理性也存在缺陷。借鑒日本的經驗,機關訴訟應作為內部協調方式的輔助化解路徑,并界定其適用范圍,回歸人民利益至上原則,建立立體法律體系。不過也有持反對意見的,認為經由訴訟機制不能解決行政權爭議問題。參見:高艷,劉大中,金玲.論行政權限沖突的化解路徑——基于沖突理論的探討[J].河北師范大學學報(哲學社會科學版),2012(3):140-144;張顯偉.訴訟機制不能解決行政權限爭議問題之分析[J].政法論叢,2017(5):82-89.
  司法實踐中存在行政協調與司法協調同時進行,而存在沖突的問題,參見練乃飛訴珠海市城市管理行政執法局、珠海市金灣區城市管理行政執法局、珠海市城市管理行政執法局高欄港分局不履行行政強拆法定職責糾紛案;也存在著由于行政協調導致拖延,行政相對人尋求司法協調加以救濟的現實情況。參見:珠海市中級人民法院行政判決書,(2014)珠中法行終字第40號;廣州市白云區人民法院行政判決書,(2015)穗云法行初字第17號。
  趙紅梅訴蘇州市姑蘇區人民政府不履行行政強制法定職責案中,對于與行政執法有利害關系的第三人能否提起針對執法權限爭議侵害自身權益的訴訟存在爭議,一審法院認為“第三人的起訴,其實質是對行政機關強制執行程序的投訴行為,不屬于人民法院行政訴訟受案范圍”,而二審法院則認為“作為涉案違章建設的相鄰人以姑蘇區政府未依法履行對違章建設的行政強制執行法定職責為由,提起行政訴訟,其請求判令姑蘇區政府履行法定職責的訴訟請求,依法屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。參見:江蘇省高級人民法院行政裁定書,(2014)蘇行訴終字第00206號。
  東臺市人民法院行政裁定書,(2007)東行初字第0034號。
  煙臺市中級人民法院行政判決書,(2013)煙行終字第111號。
  沈陽市中級人民法院行政裁定書,(2005)沈行終字第481號。
  沈陽市中級人民法院行政判決書,(2015)沈中行終字第499號。
  隨州市中級人民法院行政判決書,(2017)鄂13行終36號。
  常德市中級人民法院行政判決書,(2010)常行終字第113號。
  十堰市茅箭區人民法院行政判決書,(2016)鄂0302行初132號。
  德清縣人民法院行政判決書,(2015)湖德行初字第168號。
  臨泉縣人民法院行政判決書,(2017)皖1221行初11號。
  實踐中也有稱協同和聯合行政執法,協同行政執法的內容涉及到“行政執法協助行為”部分的討論。具體的法規范可參見《鄭州市協同和聯合行政執法試行辦法》(2010年)、《洛陽市協同和聯合行政執法暫行辦法》(2009年)等。
  參見《聯邦德國行政程序法》(1997年)第5條第1項。
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作者簡介:高秦偉,法學博士,中央財經大學法學院教授。
文章來源:《福建行政學院學報》2018年第4期。
發布時間:2019/5/13
 
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