擺正行政法學研究與政策的關系
作者:胡敏潔  

行政法學素來是變化最快的學科,伴隨著政府職能日漸轉變,行政法學的研究內容也在不斷發生調整。作為法律政策學的分支之一,即強調以法律和政策的關系為研究對象的學科,當政策遭遇行政法學時,會拓展行政法學的研究疆域,還是會使得本就容易遭到學生“厭棄”的行政法學更加迷失?這是當下行政法學研究方法日漸多元化背景下很容易產生的追問。

作為行政法學研究對象的政策

從廣義上來看,政策可以被視為一種問題的解決方法,具有一定的工具性、等級性和一致性。大體是因為政策會隨著時間、地點的改變而改變;與國家、權威等特質相關;同時,各種政策之間存在著一定的契合和整體性要求。因此,實際上政策可以有很多分類,例如國家政策、地方政策;再比如根據具體的內容來分,分為經濟政策、社會政策、政治政策等類型。因此,這些內容本就會分散到行政法學研究之中。具體表現在,行政法學的法源、法律適用等內容與政策具有密不可分的關聯性。尤其在行政訴訟的實踐中,是否符合國家政策和社會公共利益可能會成為是否違法的實際考量因素,尤其在企業改制、征用拆遷、村民自治、養老保障等諸多容易涉及政策的領域之中。當然,政策是否可以成為行政法的法源,我國學者持有不同的見解。

進一步,尤其是在我國,政策作為行政活動的指引,經常是具體的行政制度變革之“先鋒”,故此,觀照政策在實際行政活動中的功能也是行政法學研究不可忽視的內容。例如,很多新型的行政活動方式,以契約為例,其發端往往在于地方政策和實踐,進一步擴展為國家政策層面上的推動、指引和鼓勵,由此我們可以看到當下運用行政合同制度治理社會已經成為我國政府的一種新的制度選擇。再比如,行政約談、黑名單等目前的監管新方式,其本身便有可能隱藏于各種政策之中,進一步也可能成為行政執法的一種工具。因此,政策本身從各個方面都可能構成行政法學研究的對象之一,值得我們結合具體情形去作出更為精細的探討。

作為行政法學研究延長線的政策研究

作為行政法學研究的延長線,政策的研究視角注入可以拓展行政法學的研究疆域。具體到一般的法學理論研究之中,近年來興起的法律政策學研究便是一例,這是一門以法律和政策的關系為研究對象的新興的邊緣學科。國內有學者認為,法律政策學是政策科學興起和發展之后的產物,其創始人就是美國學者哈羅德·拉斯韋爾。根據法律政策學的主張:“雖然從政治的角度探討法律問題由來已久,政策和政治也密切相關,但明確地用政策的觀點、方法來研究法律現象,提出系統的法律政策學說,卻是本世紀中晚期的事?!?/p>

具體到行政法學研究之上,楊建順、魯鵬宇、江利紅等都對行政法政策學進行了初步探討。他們都觀察并注意到了這樣的現象,即傳統行政法學將行政活動限縮在已經先行定義的“公法”范疇內,并將行政活動化約為數個“形式”和“節點”供法律解釋和司法審查操作。但是這樣的考察顯然脫離現實,無法掌握行政的動態過程。現代行政要求有實效、有效率、公平正義以及能夠獲得大眾信賴和接受的行政決策,因此要去評判行政決策過程本身是否具有正當性。因此,現代行政法學研究的轉向,多少彰顯了政策與行政法學的“碰撞”。特別值得注意的是,近些年來,國內行政法學研究學者開始著力的規制研究,同政策研究之間多少具有些耦合,例如都關注于行政活動實踐等。

具體來看,典型的政策研究分析路徑觀照“議程設定—政策合法化—組織和執行—預算—評估和分配”展開。傳統行政法學則將研究對象集中于合法性,并主要圍繞行政活動的合法性展開。如果將政策研究引入其中,可以發現,首先在研究起點上,行政法學需要去考量各種群體在政策制定之初,即形成政策之前的利益表達、公眾參與等,去判斷哪些政策更為可行,進而考量如何構造既符合合法性要求又符合現實需求即正當性要求的良好政策。進一步,如果借助“政策合法性”的過程去看待行政活動的合法性,會發現前者將命令、預算、法律、撥款、制度等對政策確定有影響的決定和解釋納入其中,和傳統行政活動的合法性相比照的話,很容易發現,我們可以將這些傳統行政法學中不大觀照的問題納入思考范圍,例如去考慮黨的政策、預算對于行政活動的支持作用以及合法性等問題。最后,政策研究路徑中會去考慮評估和分配,這意味著對于某一政策的實效性進行考察和判斷,如養老保障政策制定的實際效果、行政處罰中“首次不?!鋇男Ч綰蔚戎釗绱死嗟奈侍?,這些問題的考察并非傳統行政法學的關注視野,但是如果帶著這些問題思考,將有助于我們去啟動新的行政活動方式變革,甚至新的規范制定過程。

這種關注視野的變化會在整體上影響到行政法學的研究方法變革,即不僅僅是從“下游”到“上游”的目光流轉,更體現在一個個具體的制度、案例、規范之中,關系到某一領域制度目標設計的合法性以及有效性考量,關系到行政法分論更加務實性的分析,并在最終構成了對于行政法學總論的再度思考,總論變革之要求正是一種行政法學的自我批判和蛻變過程。

從二律背反走向相得益彰

政策研究可以為行政法學研究注入新的血液和活力,但也一樣會使得行政法學的研究看起來更加的混雜和模糊不清。原因在于,政策與法律的關系究竟為何?對此國內學者眾說紛紜。從廣義的政策理解來看,法律甚至都可能是政策的一種手段和工具;而現代社會,政策的法律化也是必然趨勢之一,即越來越多的政策伴隨著其自身的日漸成熟發展為法律。同時,政策也是法源的一種可能來源。此外,法學向來以規范性為特征,而政策則帶有更多的靈活性與變動性?;謖廡┍舜說擁墓叵?,便使得行政法學研究遭遇政策研究時可能出現更大的模糊。對待這樣的問題,各國有著不同的選擇。不大注重體系化的英美國家,尤其美國,在法律研究的方法上開始發展出法律現實主義的思潮。在研究方法上,法律現實主義者倡導“事實中心主義”,反對“概念主義”的機械思維目的,目的在于將法律研究的中心從規范轉向事實。在司法和立法方面,法律現實主義則倡導“情境主義”的技術,根據個案進行分析。

對于我國而言,行政法學受到大陸法系的更大影響,在體系上更加觀照和強調行政行為的合法性,政策研究的加入多少會與這個既有體系產生沖突。因此,當行政法學研究遭遇政策時,我們的追問可以這樣展開。(1)這個問題是否是傳統行政法學的研究內容,或借助傳統行政法學的研究方法是否可以研究?(2)如果不能,那么是否需要借助新的視角分析?如果能,則仍用傳統路徑。(3)新的研究視角還是新的內容(概念、手段抑或目標)?二者的區別在于前者僅是外圍意義上的,其引入意味著更新了行政法學的研究方法。而后者則可能涉及行政法學中新的概念,例如私經濟行政;再或者一種新的手段,如約談、黑名單制度的引入;再比如新的目標,例如公私合作治理的內容更新,這從根本上便會涉及行政法學總論的變革。

由此,我們的定位應當是將各種學科研究成果根據實際情形作出最終分析和判斷,進而轉化為切實可行的實定法制度,由此來實現行政法學的“不斷自我追問”,既符合現實情境又富有對未來發展的開放性和包容性,從表面的二律背反走向實質上的相得益彰。

作者簡介:胡敏潔,浙江大學光華法學院教授、浙江大學公法與比較法研究所所長。
文章來源:中國社會科學報2019年3月27日。
發布時間:2019/5/12
 
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