王建設訴蘭考縣人民政府不履行法定職責案
 

中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
(2017)最高法行申6100號
再審申請人(一審原告、二審被上訴人)王建設,男,1956年7月20日出生,漢族,住河南省蘭考縣。
再審被申請人(一審被告、二審上訴人)蘭考縣人民政府,住所地河南省蘭考縣中山東街36號。
法定代表人李明俊,該縣人民政府縣長。
再審申請人王建設因訴蘭考縣人民政府(以下簡稱蘭考縣政府)不履行法定職責一案,不服河南省高級人民法院(2016)豫行終118號行政裁定,向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員劉雪梅參加的合議庭,對本案進行了審查,現已審查終結。
河南省開封市中級人民法院一審查明:2015年1月13日,王建設向開封市祥符區人民法院提起行政訴訟,請求撤銷蘭考縣政府于1993年7月22日為王建強頒發的蘭國用(城土)字第02924號國有土地使用證。在審理過程中,王建設自愿撤回起訴。2015年3月11日,王建設向蘭考縣政府提出申請,將蘭國用(城土)字第02924號國有土地使用證土地使用權人由王建強變更登記為王建設。2015年3月18日,王建設向蘭考縣政府提出申請,注銷王建強持有的蘭國用(城土)字第02924號國有土地使用證。蘭考縣政府對王建設的申請事項未予受理答復。王建設不服,訴至一審法院,請求法院判令蘭考縣政府在三十日內作出是否注銷王建強國有土地使用證的行政行為。河南省開封市中級人民法院另查明,王建設未能提供已向蘭考縣政府遞交要求履行法定職責申請的證據,但庭審中蘭考縣政府對王建設已向其提出過申請的事實予以認可。
河南省開封市中級人民法院一審認為:《河南省實施<土地管理法>辦法》第十一條規定:土地登記和頒發土地證書后發現有錯登、漏登或有違法情節的,原登記發證機關應當予以更正,收回或注銷原發土地證書,換發新的土地證書。據此規定,蘭考縣政府具有注銷土地證書的法定職責。王建設向蘭考縣政府提出注銷土地證書申請后,蘭考縣政府應當對王建設所申請事項予以受理、進行審查,并在法定期限內對申請事項作出處理、答復。蘭考縣政府未對王建設申請事項履行法定職責顯屬不當。王建設要求蘭考縣政府履行法定職責的理由成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第七十二條規定,作出(2015)汴行初字第70號行政判決:蘭考縣政府于本判決生效后六十日內對王建設申請事項履行法定職責。
蘭考縣政府不服,提起上訴。
河南省高級人民法院二審認為:《行政訴訟法》第四十六條第二款及相關司法解釋,對因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日最長?;て諳薰娑ㄎ?0年,超過該期限人民法院不予受理。王建設曾對王建強持有的由蘭考縣政府于1993年7月22日頒發的蘭國用(城土)字第02924號國有土地使用證,于2015年1月13日提起過行政撤銷之訴,后又撤回起訴。現王建設又提起行政訴訟,請求人民法院判令蘭考縣政府作出是否注銷該國有土地使用證的行政行為。訴訟時效是法律對于當事人通過訴訟程序請求?;て淙ɡ氖奔湎拗?。本案中,雖然王建設沒有使用直接提起撤銷蘭考縣政府蘭國用(城土)字第02429號國有土地使用證的方法,但他通過訴訟要求法院判令蘭考縣政府注銷上述土地使用證,實質上仍然超過了法律規定的通過訴訟請求?;て淙ɡ乃咚鮮斃?。在王建設的起訴超過法律規定時效的情況下,一審法院判令蘭考縣政府針對王建設的請求履行職責,屬適用法律、法規錯誤,依法應予糾正。蘭考縣政府的上訴理由成立,予以支持。依據《行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第二項之規定,裁定撤銷開封市中級人民法院(2015)汴行初字第70號行政判決;駁回王建設的起訴。
王建設向本院申請再審稱:1.二審裁定認定事實不清。再審申請人訴訟請求是要求再審被申請人履行法定職責,作出是否注銷涉案土地證的行政行為,不是要求再審被申請人一定注銷涉案土地證,更不是要求通過法院訴訟撤銷涉案土地證。再審被申請人是否注銷涉案土地證,是其權力,也是其職責范圍內的事,再審申請人無權干預,再審申請人要再審被申請人給一個結論便可。二審法院對再審申請人的訴求理解錯誤,屬認定事實不清。2.二審法院適用法律、法規錯誤?!鍛戀氐羌前旆ā返諼迨盤豕娑ǎ骸巴戀厝ɡ巳銜戀氐羌遣炯竊氐氖孿畬砦蟮?,可以持原土地權利證書和證明登記錯誤的相關材料,申請更正登記?!薄逗幽鮮∈凳?土地管理法>辦法》第十一條規定:“土地登記和頒發土地證書后發現有錯登、漏登或有違法情節的,原登記發證機關應當依法更正,收回或注銷原發土地證書?!閉棵啪勒隕澩砦?,是我國的一貫政策規定,沒有任何法律、法規規定超過二十年就不準糾正,上述法律、法規也沒有規定糾正土地發證錯誤的最長時限。二審裁定適用《行政訴訟法》的時效制約政府的糾錯行為,屬適用法律錯誤。請求:1.撤銷(2016)豫行終118號行政裁定,改判維持(2015)汴行初字第70號行政判決;2.由再審被申請人承擔一審和二審訴訟費。
本院認為:行政行為是行政機關行使行政職權、進行行政管理的行為,一經作出,即產生行政法律效果。雖然行政行為的作出是單方面的,但約束力卻是雙方面的。對于當事人而言,一旦法律救濟的期限屆滿、自我放棄法律救濟手段,或者因其他情形導致法律救濟途徑窮盡,行政行為即具備不可撤銷性。行政行為在其存續期間,對于行政機關同樣具有約束力。這是由行政行為的處理性特征所決定的——過于隨意的處理是不理智和沒有意義的;從法的安定性出發,也不允許行政機關翻云覆雨、暮楚朝秦。
但通說認為,行政行為的約束力只存在于行政行為的存續期間。行政機關雖然受行政行為的約束,但在特定條件下可以在法律救濟程序之外自行撤銷或者廢止行政行為。當事人雖然因法律救濟期限屆滿等原因,不能再通過訴訟途徑請求撤銷或者廢止行政行為,但卻可以請求行政機關重開行政程序,對行政行為自行撤銷或者廢止。不過,行政程序的重開受到嚴格的條件限制,這些條件包括,作為行政行為根據的事實或法律狀態發生變化,行政行為作出后出現了足以推翻行政行為的新的證據。如果當事人僅僅是沿襲之前的主張,行政機關作出的拒絕答復或者不予答復在性質上就系駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為,不屬于行政訴訟的受案范圍。
本案中,涉案頒證行為作出于1993年,再審申請人遲至2015年1月13日,才向人民法院提起撤銷之訴,根據《行政訴訟法》第四十六條第二款的規定,期限明顯已經屆滿。造成這一結果的根本原因,在于再審申請人未能正確、及時地行使訴權。再審申請人在自愿撤回起訴后,先后于2015年3月11日和18日,分別向行政機關提出變更和注銷登記申請,但這兩次申請都非基于新的事實和法律狀態,也沒有提出新的證據。在此情況下,行政機關不予答復本身也屬不可訴的重復處理行為。雖然表面看來,當事人的訴訟請求是要求判令行政機關履行對其申訴的答復職責,而非直接要求人民法院撤銷行政行為,但通過訴訟所要達到的終極目的與直接要求撤銷并無實質不同,這就存在利用一個新的訴訟種類規避起訴期限的可能,人民法院對此不予立案或者駁回起訴,并無不妥。此外,再審申請人還援引《土地登記辦法》第五十九條規定,主張行政機關具有糾正自身錯誤的職責,但該條規定的內容是:“土地權利人認為土地登記簿記載的事項錯誤的,可以持原土地權利證書和證明登記錯誤的相關材料,申請更正登記。利害關系人認為土地登記簿記載的事項錯誤的,可以持土地權利人書面同意更正的證明文件,申請更正登記?!倍偕笊昵肴瞬⒎峭戀厝ɡ?,也沒有持有土地權利人書面同意更正的證明文件,不符合適用該條規定的情形。
綜上,再審申請人王建設的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定,裁定如下:
駁回再審申請人王建設的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 閻 巍
審 判 員 劉雪梅
二〇一七年十一月二十九日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 王昱力
文章來源:中國憲政網
發布時間:2019/4/21
 
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