健康中國戰略與食品安全標準體系建設
作者:王旭  

“健康中國2030”綱要在食品安全監管部分指出要進一步完善食品安全標準體系,同時國務院不久前也發了有關標準化體系建設的規劃綱要,提出了標準是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性制度,我想這樣一些新的戰略布局和論斷是我們從法律的角度研究食品安全問題的新的起點和高度。

“健康中國”這個概念的提出,實際上是提出了一項新的有關國家目標、價值與正當性的國家理由。如果我們把觀察放置在人類近500年以國家理由為動力的民族國家建構歷史進程來看,可以提煉出一些規律性的命題。在16世紀民族國家沒有形成之前,公共健康和安全及其治理并沒有成為共同體的目標。隨著民族國家的興起,一個“健康-人口”的概念的提出跟國家強大、保證國家實力的增強緊密相關,到了19世紀、20世紀自由法治國與社會法治國時代,整個法治精神要求國家公權力尊重個體尊嚴,積極給付公共服務,健康和安全成為個體的重要價值。

在這個過程中,標準成為一項維系公共健康的基礎性工具。標準的英語單詞原義就是“正?;?。我們現在強調的各種安全,其狀態都是人造的概念,食品安全不是零風險,這意味著安全不是一個自然的、客觀的狀態,我們永遠不可能達到一個客觀的、自然的安全的概念,只能是人的意志和行動達到和評估的一個狀態。這個狀態本質上就是靠人為的標準技術支撐的,現代社會就是用“正常與不正?!比〈斯諾浞傻摹岸雜氪懟?。甚至法律的對與錯是建立在正常不正常這個基礎之上。標準成為監管部門判斷要不要執法,要不要追究法律責任的依據,從這個意義來講,不管是國務院發的標準化體系建設,還是健康中國里面提到的進一步完善標準體系都是抓住了現代社會,抓住了近五百年來人類社會轉型中的動力,就是用技術標準支撐一個正常的社會。

我以為進一步完善標準體系需要處理好三組關系。

第一組關系就是要處理好正常與例外的關系。標準是意味著正常,但它能全覆蓋嗎?新的食品安全法改變了以前企業標準只能在沒有國標和地標的前提下制定的表述,其原意就是因為修法者認為沒有國標和地標涵蓋不到的領域,但實際上不太可能。如果沒有標準就不能組織生產、獲得出廠檢驗合格證明,這樣會給企業帶來麻煩,給產業創新也會帶來一定影響。

第二在時間上要處理例外,實踐中標準的公布和實施有一個時間差,不是制訂了公布就立刻實施,那么企業能不能在實施前更改標簽,夠按照新的標準組織生產,以提高市場競爭力?這個在實踐中爭議也非常大,有的企業提前實施了這個標準,但是我們的監管部門可能會處罰它。從憲法思維來看,公權力尊重經營自由之間需要考慮。一個正?;納緇嵊澇睹媼倮獾奶粽?,這個時候對于治理者來講,你的冷靜和理性就非常重要。

第二個關系就是政府和市場,國務院強調標準化體系建設有一個完善的方向,就是強調社會、協會、團體這些組織自身制定標準,從食安法修法的精神以及實踐來看,國家主導的標準制定仍然十分明顯,比如地方標準只能針對地方特色食品,企業標準只能制定更嚴于國家標準的情況,經過備案才能生效。但備案本身的性質、給企業帶來的成本都值得進一步思考。在中國的國情和實踐里,食品安全的狀況涉及到執政黨的執政地位,不可能讓市場自由放任,但是我想政府和市場在標準的制定和實施過程中應該有一個比較明顯的界限,或者至少有一個互動。

第三個關系就是法律和標準的關系。第一,標準的制定。沒有法律淵源的地位,但實際上有法律的效力,因此對標準的制定程序應該同樣要符合對立法的基本要求,實現良法善治。第二,標準的實施。標準既是企業組織生產的行為規范,也是監管部門執法的行為規范,因此需要控制標準實施中的裁量權。比如在限量檢出污染物的執法中,很多食品中的污染物是外部環境帶來的,因此是有本底值的,因為本底是自然的,企業組織添加的就是違法的,監管者怎么區分本底留存和企業添加,這個也需要進一步探討和細化。第三,標準的監督。標準是規范性文件。在行政訴訟中,原告可以要求對之合法性進行附帶性審查,人民法院的審查密度到什么程度,這個也需要我們做進一步的研究。

作者簡介:中國人民大學法學院副教授、食品安全治理研究中心研究員
文章來源:《中國食品安全報》2016-10-24
發布時間:2016/10/26
 
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